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圖為山東青島港外貿(mào)集裝箱碼頭一外籍貨輪在裝卸�！⌒氯A社發(fā)（俞方平/攝） |
2014年1月21日，歐盟宣布就正在進(jìn)行的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系”(TTIP)談判有關(guān)投資保護(hù)及其投資者-國家爭端解決(ISDS)議題展開公眾咨詢。這是2013年7月歐盟與美國啟動(dòng)TTIP談判以來首次就某個(gè)確定議題展開公眾咨詢。
歐盟委員會(huì)貿(mào)易委員德古赫特指出，“通過此次公眾咨詢，我們希望未來在保護(hù)民眾與環(huán)境，以及保護(hù)投資者利益方面取得平衡”。歐盟和美國是全球最重要的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易實(shí)體，其雙邊協(xié)定所商討的投資和貿(mào)易規(guī)則毫無疑問將給世界帶來重大影響。
無獨(dú)有偶，新年伊始，中國與歐美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展在制度層面也邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。歷經(jīng)23個(gè)月的前期準(zhǔn)備工作，中歐投資協(xié)定談判于2014年1月21-23日進(jìn)行了首輪談判；與此同時(shí)，中美投資協(xié)定談判進(jìn)入文本協(xié)商階段，其中投資保護(hù)及投資者-國家爭端解決議題同樣是談判各方關(guān)注的重點(diǎn)。
投資爭端解決機(jī)制是多雙邊及區(qū)域協(xié)定的重要內(nèi)容
綜觀各國所達(dá)成的多雙邊及區(qū)域投資協(xié)定，投資保護(hù)是不可缺少的組成部分。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全球共達(dá)成3196項(xiàng)國際投資協(xié)定安排，其中超過90%的投資協(xié)定安排中的投資保護(hù)條款，均采納雙邊投資協(xié)定(BIT)的文本規(guī)定。
針對投資人及其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，主要涉及兩方面內(nèi)容：
一是保護(hù)外國投資者及其財(cái)產(chǎn)在東道國開展投資的4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，與國際法保障外國人(包括外國投資者)的基本權(quán)益相一致。分別是：第一，非歧視原則，即外國投資者享有最惠國待遇和國民待遇；第二，反對非法征收，即反對投資東道國基于非公眾利益的沒收，且沒有進(jìn)行公平補(bǔ)償；第三，公平與公正待遇、尤其是訴訟中的正當(dāng)程序；第四，保證投資者資本和收益的自由轉(zhuǎn)移。
二是建立投資者-國家爭端解決機(jī)制。1966年國際復(fù)興開發(fā)銀行主導(dǎo)的《解決國家與他國國民間投資爭端公約》生效，標(biāo)志著全球首個(gè)投資者-國家爭端仲裁機(jī)制的確立。該機(jī)制允許投資者以國際法基本準(zhǔn)則為依據(jù)保護(hù)其投資權(quán)益。一旦因?yàn)闁|道國的原因，投資者認(rèn)為保護(hù)其權(quán)益的上述基本標(biāo)準(zhǔn)受到侵害時(shí)，可就相關(guān)爭端訴諸聯(lián)合國“解決投資爭端國際中心”尋求解決。該公約將公法主體和私法主體統(tǒng)一在一個(gè)框架內(nèi)，確立了全新的國際投資仲裁機(jī)制。此后發(fā)展起來的多雙邊及區(qū)域投資協(xié)定也多參照該公約的框架，以國際仲裁作為投資者-國家投資爭端解決的方式，如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》、經(jīng)合組織《多邊投資協(xié)議》草案、《能源憲章條約》及美式雙邊投資協(xié)定等。
投資者-國家爭端解決機(jī)制存在較多模糊性及不透明性
以投資保護(hù)和投資者-國家爭端解決機(jī)制為核心的國際投資協(xié)定為外國投資者在他國投資提供了相對公平的環(huán)境。但是近50年的國際投資實(shí)踐也暴露出現(xiàn)行投資保護(hù)機(jī)制存在的主要問題。圍繞投資者與國家之間的爭端，不僅新發(fā)起的案件數(shù)量呈現(xiàn)增加趨勢，而且相關(guān)案件引起越來越多公眾的關(guān)注。
據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，聯(lián)合國解決投資爭端國際中心共受理514起案件，涉及95個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其中2012年，新發(fā)起投資保護(hù)爭端案件創(chuàng)歷史新高，達(dá)到58起。投資者起訴東道國經(jīng)常引用的條款主要是投資保護(hù)的前三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即非歧視、反對非法沒收、公平和公正的投資待遇。最著名的案例是瑞典能源公司起訴德國政府、美國煙草公司起訴澳大利亞政府兩起案件。從投資者角度看，德國和澳大利亞政府雖基于維護(hù)公眾安全或者健康原因修改法律，但嚴(yán)重?fù)p害了投資者的權(quán)益，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)賠償；而從國家層面看，私人投資者起訴東道國，不能威脅一國的政策立法選擇。為了保護(hù)公眾的安全和健康，國家有責(zé)任修改相關(guān)法律、法規(guī)，并且有關(guān)法律的修改并沒有違背投資保護(hù)的相關(guān)原則，如非歧視原則等。
當(dāng)前國際投資保護(hù)機(jī)制引發(fā)爭端的原因主要在于兩個(gè)方面：
首先是國際上有關(guān)投資保護(hù)的原則較為模糊，留有解釋余地。從最早的《解決國家與他國國民間投資爭端公約》到目前的多雙邊投資協(xié)定，關(guān)于投資保護(hù)的規(guī)定基本一脈相承，都未能清晰地界定上述前三大標(biāo)準(zhǔn)的定義和適用范疇。其中“間接征收”、“公平與公正待遇”等規(guī)定引起的爭議最多，也是投資者提起索賠的主要依據(jù)。
其次是投資爭端解決機(jī)制的爭端處理程序透明度較低。當(dāng)前占主導(dǎo)地位的雙邊投資協(xié)定體系內(nèi)，爭端案件的受理采用不公開的原則，透明度不夠，致使案件的裁決缺乏公正性。更重要的是，與世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制相比，國際投資仲裁程序的權(quán)威性和透明性還有很大差距。在相關(guān)機(jī)制內(nèi)，不僅沒有指定公認(rèn)的仲裁專家，而且也沒有清晰的訴訟程序，從而使投資者-國家爭端解決仲裁充滿爭議。
歐盟推動(dòng)完善投資爭端解決機(jī)制的實(shí)踐值得關(guān)注
金融危機(jī)以來，歐盟已成為利用聯(lián)合國投資爭端解決機(jī)制最頻繁的實(shí)體。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議的數(shù)據(jù)，2008-2012年，聯(lián)合國投資爭端仲裁中心共受理214起案件，其中113起案件是由來自歐盟，主要是荷蘭、德國和英國的投資者所提起的訴訟。而僅從2012年新發(fā)起的訴訟案件看，歐盟也居多。在聯(lián)合國投資爭端仲裁中心受理的總共58起案件中，歐盟投資者提起的訴訟所占比重接近60%，同期美國投資者提起的訴訟只占7.7%。
歐盟經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要在于對外貿(mào)易和投資。金融危機(jī)后，歐盟將對外商簽自由貿(mào)易協(xié)定作為新貿(mào)易戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，確保歐盟投資者在貿(mào)易伙伴國享有公平公正透明的投資環(huán)境是協(xié)定需要重點(diǎn)解決的議題之一。歐盟認(rèn)為，未來投資保護(hù)規(guī)則發(fā)展方向主要是在保護(hù)投資者權(quán)益和國家主權(quán)監(jiān)管方面取得平衡。主要包括兩個(gè)方面：
一是對當(dāng)前較模糊的國際投資保護(hù)規(guī)則予以明晰化。首先，歐盟將基于維護(hù)社會(huì)、環(huán)境、國家安全、公眾健康和安全、保護(hù)和促進(jìn)文化多樣性原因而加強(qiáng)的立法、政策性監(jiān)管，視為對外商簽自由貿(mào)易協(xié)定的基本準(zhǔn)則，包括適用投資保護(hù)規(guī)則。其次，減少投資標(biāo)準(zhǔn)歧義。如前所述，由于“間接征收”、“公平與公正待遇”規(guī)定的模糊性，近年來投資者-國家爭端呈現(xiàn)加劇趨勢。有鑒于此，歐盟在不久前完成的與加拿大和新加坡的自由貿(mào)易協(xié)定中，對相關(guān)投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新界定。在“間接征收”方面，允許國家保留監(jiān)管權(quán)力，但須列明前提條件：當(dāng)國家基于非歧視性原則保護(hù)公眾利益時(shí)，國家政策措施考量應(yīng)該優(yōu)于該措施對投資者經(jīng)濟(jì)利益造成的影響，即在這種情況下，投資者不能因?yàn)樽陨砝麧櫴艿接绊懚@得東道國補(bǔ)償；在“公平與公正待遇”方面，采用投資負(fù)面清單形式列明非公平與非公正待遇行為，從而為仲裁法庭提供清晰的指導(dǎo)，避免裁判官對條款的解讀過于寬泛。
二是對投資爭端體系的運(yùn)營予以改進(jìn)。第一，不允許投資者在不同的仲裁機(jī)構(gòu)提起同一訴訟。當(dāng)前國際投資仲裁機(jī)構(gòu)主要有三個(gè)：一是聯(lián)合國復(fù)興開發(fā)銀行所屬“解決投資爭端國際中心”，二是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁中心，三是瑞典斯德哥爾摩國際商事仲裁中心。第二，提升仲裁機(jī)制的透明度。經(jīng)歐盟推動(dòng)，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)的參與成員方已就如何保持國際投資訴訟程序的透明度達(dá)成一致。歐盟與加拿大自貿(mào)協(xié)定也涵蓋相關(guān)內(nèi)容：包括向公眾公布文件、可以進(jìn)入聽證、允許有關(guān)利益方(如來自環(huán)境方面的非政府組織)提交文件。第三，參照世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制設(shè)立投資爭端機(jī)制。如制定行為準(zhǔn)則，設(shè)定法官的特定和強(qiáng)制性義務(wù)，包括利益沖突的界定以及更廣泛的涉及法官職業(yè)道德的規(guī)范。歐盟與加拿大自貿(mào)協(xié)定已經(jīng)列出一批投資仲裁法官的名單，未來依據(jù)行為準(zhǔn)則和專業(yè)知識(shí)，確定可勝任的仲裁案件，以減少既得利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，歐盟還在推動(dòng)籌建包括上訴法庭的審議機(jī)構(gòu)，以確保仲裁的統(tǒng)一性和合法性。第四，未來投資者母國也可參與到投資者-國家爭端解決機(jī)制中，和投資者東道國一道對仲裁機(jī)構(gòu)作出的解釋發(fā)表不同意見。
總體來看，通過商簽自貿(mào)協(xié)定，歐盟改革和完善國際投資爭端解決機(jī)制的努力已收到成效，特別是有關(guān)負(fù)面清單的做法很可能成為未來國際投資爭端解決規(guī)則的發(fā)展方向。但是新規(guī)則的確立不可能一蹴而就。歐盟與新加坡、歐盟與加拿大兩個(gè)自貿(mào)協(xié)定的文本附件條款規(guī)定：“其他清單未予列明，但國際習(xí)慣法認(rèn)為是違反公平與公正待遇的行為也包括在內(nèi)”。這一規(guī)定使得清單的效力有所減弱，但其最大的意義在于限制了以往仲裁法官過于寬泛的自由解釋權(quán)，從而大大增加了裁決的公平性和公正性。
(作者系商務(wù)部研究院歐洲研究部副主任)