“第五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)前瞻論壇”于2014年1月11日在北京舉行。全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任石軍在演講時(shí)表示，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，必須運(yùn)用管理這駕馬車(chē)?yán)瓌?dòng)，必須依靠管理制度進(jìn)行保障。
石軍給出了三條建議，第一，要對(duì)過(guò)去制定的法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善。其中，一是有些法規(guī)極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進(jìn)行修改。二是有些法規(guī)已經(jīng)過(guò)時(shí)，應(yīng)當(dāng)抓緊按照當(dāng)前的形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)的要求補(bǔ)充完善。三是有些法規(guī)只有原則性的規(guī)定，許多條文相互打架，迫切需要進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化。四是有些法規(guī)部門(mén)色彩濃厚，亟需站在全局高度進(jìn)行修訂完善。
第二，要根據(jù)開(kāi)放改革積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，制定新的法律法規(guī)，近年來(lái)我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)和做法，根據(jù)改革發(fā)展的要求，研究制定一批新的法律法規(guī)。
第三，要抓好法律法規(guī)的有效實(shí)施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強(qiáng)調(diào)法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規(guī)。另一方面要切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威性，確保法律法規(guī)的有效實(shí)施。時(shí)間告訴我們，抓好法律法規(guī)的有效實(shí)施比制定法律法規(guī)要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。包括，一是要切實(shí)加強(qiáng)法制教育，全面樹(shù)立法制觀念。二是要切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律籠子里，用法律管住權(quán)力。三是要切實(shí)加強(qiáng)實(shí)施的監(jiān)督，嚴(yán)厲查處“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾察、執(zhí)法犯法”等行為。
以下為演講實(shí)錄：
石軍：同志們、朋友們，今天我試著講一個(gè)新的題目，也是老內(nèi)容了，就是三架馬車(chē)?yán)瓌?dòng)城鄉(xiāng)二元體制的轉(zhuǎn)型。
新是歸納了三架馬車(chē)，這三架馬車(chē)不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三架馬車(chē)，投資、消費(fèi)、出口，那是原來(lái)的三架馬車(chē)。我這兒講的是開(kāi)放、改革、管理拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的三架馬車(chē)。這里用來(lái)拉動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制的轉(zhuǎn)型。
大家知道在上世紀(jì)90年代初，中央就明確提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，在此之后不斷加大推進(jìn)力度，并在諸多的方面取得了重大的進(jìn)展。但是，由于城鄉(xiāng)二元體制一直沒(méi)有根除，致使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展一直受到嚴(yán)重的阻礙。
十八屆三中全會(huì)決定針對(duì)這種情況指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、機(jī)制。由此可以看出，要加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就必須加快城鄉(xiāng)二元體制轉(zhuǎn)型。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元體制轉(zhuǎn)為一元體制的目標(biāo)，就必須依靠開(kāi)放、改革、管理這“三架馬車(chē)”拉動(dòng)。具體來(lái)說(shuō)，就需要開(kāi)放打頭、改革跟上，管理保障。
第一個(gè)問(wèn)題先說(shuō)一說(shuō)開(kāi)放打頭的問(wèn)題。城鄉(xiāng)二元體制說(shuō)到底就是把農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)割裂開(kāi)來(lái)，形成相互封閉體系的體制。實(shí)踐證明，破除這種封閉體制的首要手段，就是開(kāi)放。這是因?yàn)椴煌ㄟ^(guò)開(kāi)放，就難以打破城鄉(xiāng)的壁壘，就難以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
實(shí)際上我們回過(guò)頭來(lái)看，用開(kāi)放手段打破二元結(jié)構(gòu)，我們國(guó)家已經(jīng)邁出了較大的步伐。大家設(shè)想如果不在城鄉(xiāng)之間撕開(kāi)口子，大量的農(nóng)民工就進(jìn)不了城市，就談不上在城市的就業(yè)或者居住。但是由于沒(méi)有徹底地破除城鄉(xiāng)二元體制，這種對(duì)內(nèi)開(kāi)放只能算是半開(kāi)放，這種半開(kāi)放不僅嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，而且大大地滯后于我們國(guó)家的對(duì)外開(kāi)放。
上海的同志算過(guò)物流的運(yùn)費(fèi)賬，同樣的商品，從上海運(yùn)到北京，運(yùn)費(fèi)居然比運(yùn)到美國(guó)的西海岸還要貴，省級(jí)之間、市級(jí)之間、縣級(jí)之間，城鄉(xiāng)的斷頭路到處可見(jiàn)。我在山東工作的時(shí)候管過(guò)交通，在甘肅工作的時(shí)候管過(guò)發(fā)改委也管過(guò)交通，整天為斷頭路煩惱。至于城鄉(xiāng)之間的壁壘更是重重疊疊，這既表現(xiàn)在戶籍制度、公共服務(wù)制度，還涉及到城鄉(xiāng)管理的觀念、管理的方式、管理的政策等等諸多的方面。通過(guò)三十五年的對(duì)外開(kāi)放，我們?cè)诤艽蟪潭壬洗蚱屏藝?guó)界，而在國(guó)內(nèi)卻沒(méi)有從根本上打破城鄉(xiāng)之間，乃至縣界、市界和省界。
對(duì)內(nèi)開(kāi)放滯后的問(wèn)題，一些學(xué)者曾做過(guò)強(qiáng)烈的呼吁，也提出過(guò)許多的建議，我看了一下，翻了翻，上海交通大學(xué)的魏路教授，曾經(jīng)給上海市委市政府提出過(guò)，上海擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放的一個(gè)定位、五條原則和五項(xiàng)措施。新加坡國(guó)立大學(xué)的鄭有年教授，他就明確提出推進(jìn)改革的關(guān)鍵在對(duì)內(nèi)開(kāi)放。北京大學(xué)的于教授直截了當(dāng)?shù)靥岢鰧?duì)外改革、對(duì)內(nèi)開(kāi)放，我詳細(xì)地看了一下他的兩個(gè)文章，我認(rèn)為有道理。
許多地方像北京市還專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干規(guī)定》，現(xiàn)在我們破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)際上就是要在對(duì)內(nèi)半開(kāi)放的基礎(chǔ)上，進(jìn)行全面徹底的開(kāi)放，從根本上打破農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互封閉體系，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。
大家學(xué)習(xí)三中全會(huì)，在三中全會(huì)上，還有中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平主席對(duì)擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放對(duì)提出了明確的要求。李克強(qiáng)總理今年又在許多的會(huì)議上都作出過(guò)具體的部署，他在區(qū)域發(fā)展和改革座談會(huì)上明確地指出，在擴(kuò)大開(kāi)放中擴(kuò)大內(nèi)需，既要擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，也要擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開(kāi)發(fā)，李克強(qiáng)總理特別強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)開(kāi)放潛力巨大，政府要轉(zhuǎn)變職能，打破不合理的行政壁壘和市場(chǎng)的分割。我們只有按照習(xí)總書(shū)記和李克強(qiáng)總理的要求，切實(shí)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律、積極推進(jìn)對(duì)內(nèi)開(kāi)放，才能掃除二元體制的壁壘，有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，先說(shuō)一下開(kāi)放問(wèn)題。
第二個(gè)問(wèn)題，說(shuō)一說(shuō)改革跟上的問(wèn)題。開(kāi)放在前、改革在后，改革跟上開(kāi)放的步伐。破除城鄉(xiāng)二元體制障礙，需要在統(tǒng)一對(duì)內(nèi)開(kāi)放思想和行動(dòng)中，緊緊跟上相應(yīng)的改革舉措。戶籍制度改革是破除二元體制的關(guān)鍵，也是農(nóng)民反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)而且必須放在重中之重的位置上。
我們要按照十八屆三中全會(huì)《決定》，關(guān)于創(chuàng)新人口管理、加快戶籍制度改革的要求，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市的落戶條件，嚴(yán)格地控制特大型城市的人口規(guī)模，加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使戶籍管理制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化達(dá)到相適應(yīng)的程度。
公共服務(wù)制度改革也應(yīng)該伴隨戶籍制度改革穩(wěn)步地推進(jìn)。
一是要把進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
二是要對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保障的全覆蓋。
三是要使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)居民基本住房保障服務(wù)，在子女舊學(xué)、公共衛(wèi)生等等方面享有同等待遇。
四是建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口成本的分?jǐn)倷C(jī)制。
現(xiàn)在有些人對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工“兩頭占”有意見(jiàn)，這邊打工賺工資，那邊還有土地。認(rèn)為應(yīng)該把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地收回來(lái)，我認(rèn)為這不是可行辦法，絕不能這么簡(jiǎn)單從事，我干過(guò)縣一級(jí)，也干過(guò)市一級(jí)，干過(guò)縣一級(jí)的有深刻體會(huì)，那是要捅大簍子的，這不是可行辦法，絕對(duì)不能草草了事。最應(yīng)該辦的不是收地，而是改革。當(dāng)前最迫切的任務(wù)是，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
時(shí)間證明了這是老百姓最擁護(hù)的辦法，也是最可行，最行之有效的辦法。北京市的朝陽(yáng)區(qū)有一個(gè)三間房，他們前一時(shí)期把農(nóng)民的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為了入股權(quán)，通過(guò)入股使農(nóng)民得到土地的收益權(quán)，使農(nóng)民進(jìn)入企業(yè)工作，獲得工資性收入。我們?nèi)フ{(diào)研，老百姓高興得很，既有入股的收益，又有打工賺的工資，這樣的制度安排不僅解決了土地征收和交易制度的弊端，而且保障了農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。
三、講一講管理保障問(wèn)題。我這里講的管理，是指法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則的制定、實(shí)施、檢驗(yàn)和修訂完善過(guò)程。毫無(wú)疑問(wèn)，建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，必須運(yùn)用管理這駕馬車(chē)?yán)瓌?dòng)，必須依靠管理制度進(jìn)行保障。
從目前來(lái)看，我們應(yīng)當(dāng)按照習(xí)總書(shū)記三中全會(huì)最后的講話當(dāng)中說(shuō)的“凡是于重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行”的要求，抓緊做好三項(xiàng)工作。
第一，要對(duì)過(guò)去制定的法律法規(guī)進(jìn)行修訂完善。主要包括《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》、《城市房屋拆遷條例》和《土地管理法》，這是三個(gè)當(dāng)務(wù)之急要修改的法律。大家知道《戶口登記條例》是1958年出臺(tái)的，改革開(kāi)放以來(lái)，雖然做了較大的調(diào)整，采取了一些調(diào)整的措施，但仍然沒(méi)有從根本上改變?cè)袘艏贫龋蠹颐總�(gè)人都清楚，對(duì)城市的住戶是按照城市拆遷條件，對(duì)農(nóng)村的居民是按照《土地管理法》來(lái)確定補(bǔ)償方式的。這兩種不同的城鄉(xiāng)補(bǔ)助方式，導(dǎo)致了城市居民和農(nóng)民土地收益的天壤之別，極不公平，更加極不合理。與這三部相類似的法規(guī)還有不少，也都明顯存在諸多亟待修訂完善問(wèn)題。
一是有些法規(guī)極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進(jìn)行修改。
二是有些法規(guī)已經(jīng)過(guò)時(shí)，應(yīng)當(dāng)抓緊按照當(dāng)前的形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)的要求補(bǔ)充完善。
三是有些法規(guī)只有原則性的規(guī)定，許多條文相互打架，迫切需要進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化。
四是有些法規(guī)部門(mén)色彩濃厚，亟需站在全局高度進(jìn)行修訂完善。
第二，要根據(jù)開(kāi)放改革積累的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，制定新的法律法規(guī)，近年來(lái)我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)和做法，根據(jù)改革發(fā)展的要求，研究制定一批新的法律法規(guī)。
第三，要抓好法律法規(guī)的有效實(shí)施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強(qiáng)調(diào)法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規(guī)。另一方面要切實(shí)維護(hù)法律的權(quán)威性，確保法律法規(guī)的有效實(shí)施。時(shí)間告訴我們，抓好法律法規(guī)的有效實(shí)施比制定法律法規(guī)要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。
一是要切實(shí)加強(qiáng)法制教育，全面樹(shù)立法制觀念。
二是要切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律籠子里，用法律管住權(quán)力。
三是要切實(shí)加強(qiáng)實(shí)施的監(jiān)督，嚴(yán)厲查出“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾察、執(zhí)法犯法”等行為。
這里需要說(shuō)明的是，“開(kāi)放、改革、管理”這“三架馬車(chē)”是一個(gè)有機(jī)整體，具有多種實(shí)現(xiàn)形式。這樣必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運(yùn)用，因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，這里只是講了一種實(shí)現(xiàn)形式、三個(gè)要素的個(gè)體功能，而沒(méi)有講整體的運(yùn)作方式，展不開(kāi)，只有15分鐘時(shí)間，以上發(fā)言請(qǐng)批評(píng)指正，謝謝各位!