■城鎮(zhèn)化·亂象與尋路（下）
以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化提出以來，社會各界對于城鎮(zhèn)化的目標(biāo)正逐漸形成共識。然而，對于具體的道路選擇，比如地方政府是企望政策還是強(qiáng)調(diào)改革，是發(fā)展大城市還是建設(shè)小城鎮(zhèn)，是行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)等問題，從政府到坊間仍存多重路徑之爭。
重發(fā)展還是重改革？
在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，每一位地方主政者都面臨著同樣的選擇題：是注重改革和創(chuàng)新，還是更傾向于要政策、上項目、搞建設(shè)？
地方政府將城鎮(zhèn)化作為地方經(jīng)濟(jì)增長的抓手，盼望國家出臺扶持政策，往往追求投資和建設(shè)規(guī)模的沖動強(qiáng)勁，而改革創(chuàng)新的意愿不足，這被認(rèn)為是對“新型城鎮(zhèn)化”的誤讀。
知情人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，正是由于地方政府對城鎮(zhèn)化的理解存在偏差，2012年底下發(fā)各地并征求意見的“城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃”初稿被要求重新修改調(diào)整，修改后的規(guī)劃一改強(qiáng)調(diào)發(fā)展的基調(diào)，而重在改革。
“新一屆中央政府的確提出要搞新型城鎮(zhèn)化，但并不是像以往一樣，一旦經(jīng)濟(jì)增速放緩或出現(xiàn)危機(jī)，政府就趕緊出手加大投資，提振經(jīng)濟(jì)�！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令認(rèn)為，全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃預(yù)計會是一個“體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，既沒有國家大規(guī)模投資的概念，也沒有具體指標(biāo)，就是關(guān)于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和通過體制改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的一個發(fā)展規(guī)劃。
不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的投資與消費(fèi)需求潛力，但只有通過改革才能釋放這些“紅利”。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，關(guān)鍵是要推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新，才能充分釋放國內(nèi)巨大的需求潛力。具體的改革內(nèi)容包括盡快“讓農(nóng)民工成為歷史”、放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度一體化、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策、推進(jìn)財稅體制改革、加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革、調(diào)整行政區(qū)域體制、推進(jìn)行政體制改革等。
接近發(fā)改委的一位人士表示，正是落地政策難以斷定，再加上規(guī)劃涉及諸多制度改革和創(chuàng)新，需要研究和協(xié)調(diào)的政策和改革措施比較復(fù)雜，涉及部委較多，難以形成較為一致的解決方案，現(xiàn)在正是希望盡快就一些難點(diǎn)問題形成共識并找到解決辦法。
遲福林認(rèn)為，把握城鎮(zhèn)化帶來的歷史機(jī)遇，需要在轉(zhuǎn)型上取得共識，更需要在改革上取得共識：第一，堅持消費(fèi)主導(dǎo)，把推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、釋放13億人的消費(fèi)需求作為最大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；第二，堅持民富優(yōu)先，使城鎮(zhèn)化真正承載起擴(kuò)大中等收入群體的重要功能，形成以中等收入群體為主的社會結(jié)構(gòu)；第三，堅持綠色增長，推動綠色城鎮(zhèn)化；第四，堅持市場主導(dǎo)，調(diào)動社會資本力量推進(jìn)城鎮(zhèn)化；第五，加快政府轉(zhuǎn)型，以公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變政府職能，使政府能夠有效地履行公共職責(zé)。
大城市還是小城鎮(zhèn)？
隨著全國城鎮(zhèn)化率超過50%，中國進(jìn)入“大城市病”的集中爆發(fā)期。中國到底該推進(jìn)“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”，這樣的路徑之爭一直就沒有停止過。
今年夏天，全國南方多個城市出現(xiàn)歷史罕見的持續(xù)高溫天氣，被形容為“燒烤模式”，城鎮(zhèn)化過程中“大城市病”問題再度引發(fā)關(guān)注。除了高溫，今年以來頻繁發(fā)生的霧霾天氣，以及近年來類似首都成“首堵”、大雨過后去看海等被人們調(diào)侃的現(xiàn)象，無不曝露出大城市的“病癥”。
早在改革開放之初，“大城市病”就已經(jīng)引發(fā)人們的擔(dān)憂。1980年，全國城市規(guī)劃工作會議時提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針，其基本出發(fā)點(diǎn)之一，就是為了防止出現(xiàn)“大城市病”。
自上世紀(jì)80年代，國家開始鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，1998年中央提出“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，發(fā)展小城鎮(zhèn)是主要政策取向。然而，小城鎮(zhèn)經(jīng)過一段時間的快速發(fā)展之后出現(xiàn)了動力不足的問題，到十六大則確立了“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的方針。
據(jù)了解，世界各國的城市發(fā)展主要分為兩種類型，一種是超大城市和中心城市輻射型為主的集中式“城市化”模式，另一種是以中小城鎮(zhèn)主導(dǎo)型為主的分散式“城鎮(zhèn)化”模式。
傾向于“城市化”的觀點(diǎn)認(rèn)為，全世界城市發(fā)展規(guī)律都是從小城鎮(zhèn)到大城市，到特大城市，小城鎮(zhèn)是逐漸減少，或者圍繞著大都市作為衛(wèi)星城和都市群才能夠生存。從這個角度來說，人口集中的方向是逐漸進(jìn)入大城市。
清華大學(xué)教授蔡繼明認(rèn)為，“大城市病”不是“大”惹的禍，世界上同樣還有很多大城市、特大城市甚至巨型城市沒有“生病”。因此不應(yīng)輕易談瘦身，否則容易抹殺一些問題，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
主張城鎮(zhèn)化路徑的人士則更多地考慮到國情，認(rèn)為僅靠少數(shù)大城市，基礎(chǔ)設(shè)施和政府財力都無法承受如此龐大數(shù)量的農(nóng)民進(jìn)城。因此，不少人提出“就地城鎮(zhèn)化”概念，使農(nóng)民能夠在中小城市和小城鎮(zhèn)就近就業(yè)。
全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻認(rèn)為，要合理引導(dǎo)資金、勞動力、技術(shù)等要素優(yōu)化配置，充分發(fā)揮區(qū)域大城市、中心城市的輻射功能，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)在中小城鎮(zhèn)發(fā)展，讓百姓在中小城市安居樂業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)移。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化”是目前中央既定政策的提法。但是，大城市也必須要承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的公共服務(wù)問題。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應(yīng)該積極接納農(nóng)民轉(zhuǎn)移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
從目前公開的信息來看，未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，在很大程度上仍將延續(xù)大中小城市和小城鎮(zhèn)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路，并更加注重小城鎮(zhèn)建設(shè)。近日，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)通知，決定對2004年公布的全國重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行增補(bǔ)調(diào)整，并提出了各縣(市)至少有1個重點(diǎn)發(fā)展鎮(zhèn)列為全國重點(diǎn)鎮(zhèn)的目標(biāo)。此舉意在適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，加快重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。
不過，由于中國的城市具有行政級別，低行政級別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲得像大城市那樣充足的公共資源，成為影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要制度障礙。燕京華僑大學(xué)校長華生表示，想在哪兒發(fā)展小城鎮(zhèn)、中小城市，就要把就業(yè)、投資、機(jī)關(guān)擺到哪兒，這樣人就跟著去了。國外不講城鎮(zhèn)化，而講城市化，但美國政府不在大都市，世界上最牛的跨國公司總部都在小城鎮(zhèn)上，很多世界著名的大學(xué)也都在小城鎮(zhèn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者了解到，目前正在廣泛征求意見并抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中對與城鎮(zhèn)化路徑息息相關(guān)的城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重新設(shè)定。未來我國城市規(guī)模劃分將打破行政等級限制，根據(jù)城市所具備的承載力，人口集聚能力等方面進(jìn)行認(rèn)定。
接近發(fā)改委人士透露，我國有將近16億人，卻只有658個建成市，而日本雖然占地面積、人口與我國相比相差甚遠(yuǎn)，卻有2000余個建成市。因此，在城市規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn)改變后，我國城市數(shù)量會大幅提升，1.9萬余個小城鎮(zhèn)中有很大一部分有望改變成“市”。
行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？
在新型城鎮(zhèn)化的浪潮下，從國家到地方都在積極進(jìn)行頂層設(shè)計或者制定規(guī)劃。然而，城鎮(zhèn)化是否需要政府強(qiáng)力推動，政府在城鎮(zhèn)化中扮演著怎樣的角色，各方對于這些問題仍然存在一定的爭議。
有分析人士認(rèn)為，自由遷徙應(yīng)該是市場的過程，是千百萬人試錯的過程。城鎮(zhèn)化就可以像一個正常的生物演化一樣，雖然不斷產(chǎn)生問題，但可以不斷通過自己變異、進(jìn)化去適應(yīng)和解決新問題，不斷成長。
然而，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，地方政府還是習(xí)慣于靠“有形的手”來強(qiáng)勢推進(jìn)。近幾年來，各地頻繁出現(xiàn)的“鬼城”、“空城”便是地方政府“大包大攬”造成的后果。記者日前在某省采訪時看到，由國際城市規(guī)劃師設(shè)計的新城區(qū)“地廣人稀”，難以聚集起人氣。一位陳姓地方官員甚至被當(dāng)?shù)厝苏{(diào)侃為“陳一指”，意思是這位官員用手一指，所指之處就會被拆掉搞建設(shè)。
有專家認(rèn)為，政府獨(dú)攬城市化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性資源配置，壟斷城市化的關(guān)鍵性資源，這種“國家城市化”極易超越現(xiàn)實、主觀盲動、犧牲農(nóng)民利益、排斥民間參與，結(jié)果將造成極大的資源浪費(fèi)和社會不公平。
“城市發(fā)展離不開政府，但要按照過去的行政區(qū)劃搞城鎮(zhèn)化一定是災(zāi)難。”中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱在2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇上表示，若是按照現(xiàn)在行政區(qū)劃發(fā)展城鎮(zhèn)化最后一定會出現(xiàn)“鬼城”，美國的“鬼城”是一個小村，而中國的是高樓大廈的“鬼城”，因為它不是按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來辦的。
遲福林告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的矛盾問題，應(yīng)在有效發(fā)揮行政力量的同時，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大趨勢，走經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。
中歐國際工商學(xué)院教授許小年認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會、經(jīng)濟(jì)、市場、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果。政府的職責(zé)一是放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動，二是公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進(jìn)行，三是提供市場供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。
事實上，新一屆政府強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，大力減少政府對市場的行政性干預(yù)，推進(jìn)簡政放權(quán)。分析人士認(rèn)為，中國必須進(jìn)一步簡政放權(quán)，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中來。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英認(rèn)為，以增強(qiáng)地方自主權(quán)為核心全面調(diào)整國家行政管理體制，理順中央和地方的關(guān)系以及各級地方之間關(guān)系，發(fā)揮城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心作用，是城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的重要保證。
不過，很多專家也認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中政府制定規(guī)劃的作用同樣不可或缺。全國政協(xié)副主席、臺盟中央主席林文漪認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的一個重要教訓(xùn)是大多數(shù)城市缺乏總體規(guī)劃，尤其是不考慮城市地域的資源、環(huán)境與生態(tài)承載能力，造成了水資源嚴(yán)重短缺和空氣極度污染的問題，再回過頭來補(bǔ)救，事倍功半。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴記者，政府應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃下推進(jìn)城市化，轉(zhuǎn)移農(nóng)民，同時對被轉(zhuǎn)移農(nóng)民原來所在的區(qū)域，不管是耕地還是村莊，有比較符合自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的安排，不要各部門各唱各的戲，不利于城市化，也造成國家財稅資源的大量浪費(fèi)。
林文漪建議，國家應(yīng)該建立指標(biāo)體系，核算各城市的經(jīng)濟(jì)、社會、資源、生態(tài)承載力和潛力。應(yīng)制定土地產(chǎn)出率、人均GDP和資源利用率等指標(biāo)體系，變粗放發(fā)展為集約發(fā)展，因地制宜地制定規(guī)劃，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化科學(xué)、有序、真實、漸進(jìn)地進(jìn)行，成為經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展的主支撐。
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