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圖為日本首都東京街頭，人們走過股市信息顯示牌�！⌒氯A/法新 |
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安倍重掌政權(quán)后搞的所謂靈活機(jī)動的財(cái)政政策，實(shí)質(zhì)是再度使用財(cái)政刺激政策，擴(kuò)大公共投資。在稅收未見顯著增加的情況下，擴(kuò)大公共投資的資金主要來自發(fā)行國債。發(fā)債規(guī)模超過國稅收入的局面已經(jīng)持續(xù)4年，日本財(cái)政面臨非常嚴(yán)峻的可持續(xù)性危機(jī)。
日本政府債務(wù)增長迅速 風(fēng)險(xiǎn)上升
希臘和意大利等國因政府債務(wù)攀升，曾導(dǎo)致波及全球的歐債危機(jī)。其實(shí)，早在十幾年前，日本政府債務(wù)就已經(jīng)超過意大利。經(jīng)合組織(OECD)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999年以來，日本一般政府債務(wù)余額對GDP之比一直高踞主要發(fā)達(dá)國家之首。2012年，希臘和意大利的政府債務(wù)余額對GDP之比分別為165.6%和140.2%，日本則高達(dá)219.1%。
如今，日本一般政府債務(wù)余額已超過1000萬億日元，按當(dāng)前匯率(99.1日元兌1美元兌)折算超過10萬億美元。若將政府長短債務(wù)分?jǐn)偟矫總�(gè)國民頭上，日本人均政府債務(wù)余額約為8.62萬美元。這種狀況與日本《財(cái)政法》規(guī)定的平衡財(cái)政原則堪稱南轅北轍。
日本1947年頒布的《財(cái)政法》明確禁止發(fā)行國債。從1949到1964的16個(gè)財(cái)年，日本堅(jiān)持了財(cái)政收支平衡的法定原則。日本發(fā)行赤字國債始于1975年度，背景是石油危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)常性財(cái)政收不抵支。為彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口而發(fā)行的赤字國債，屬于“吃飯財(cái)政”欠債，是日本《財(cái)政法》所不容許的。突破《財(cái)政法》限制的辦法是在發(fā)行赤字國債之前制定“特別法”。這種“特別法”僅對當(dāng)年度有效，含有“下不為例”的意味。因此，日本的赤字國債又有“特例國債”之稱。然而事實(shí)上，除1991到1993的三個(gè)財(cái)年外，日本每年都發(fā)行赤字國債，“特例”儼然變成了“慣例”。
目前日本政府主要靠借債度日。在1998年度以前，赤字國債一直是“配角”。然而，自1999年度起，“配角”變成了“主角”，赤字國債在發(fā)行量上持續(xù)超過建設(shè)國債。2013年度新增發(fā)的普通國債中，赤字國債占86.52%。
就日本財(cái)政收入整體來看，長期以來國債收入一直是“配角”，充當(dāng)“主角”的是國稅。然而，自2010年度預(yù)算開始，財(cái)政收入層面也出現(xiàn)了“主角”與“配角”的逆轉(zhuǎn)，即：靠發(fā)行國債取得的收入超過國稅，成為日本經(jīng)常性財(cái)政收入的主要來源。
安倍執(zhí)政下的2013年度財(cái)政預(yù)算，號稱扭轉(zhuǎn)了前三年度國債超國稅的局面。實(shí)際上，安倍耍了“把戲”。一是他把78052億日元國債塞在了兩個(gè)多月前剛推出的上年度補(bǔ)充預(yù)算中，二是他巧立名目，將26110億日元赤字國債列入新開設(shè)的“年金特例公債”名下。2013年度預(yù)算發(fā)債規(guī)模其實(shí)是454620億日元，仍超過國稅收入預(yù)算(430960億日元)，就是說，日本政府仍然主要靠借債度日。
日本財(cái)政制度審議會1996年曾對240多萬億日元的普通國債余額作過如下描述：如果用1萬日元1張的鈔票摞起來，普通國債余額的高度約是日本富士山(海拔3776米)的630倍；如果將它放倒，其長度(按航空路線計(jì)算)超過從東京到北京的距離；如果以每秒1張的速度來數(shù)這些鈔票，需要760多年的時(shí)間�！�
如今，日本普通國債余額比1996年增加了2.13倍。若仍以每秒1張萬元大鈔的速度來數(shù)，約需2380年。日本政府債務(wù)之巨可想而知。2013年度，日本國債還本付息額達(dá)22.2萬億日元，占中央經(jīng)常性財(cái)政支出總額的24%。以一年365天計(jì)算，日本政府每天的國債還本付息額為608.22億日元。這意味著，在一天24小時(shí)里，每過一小時(shí)政府就得支付25.34億日元的國債本息。按當(dāng)前匯率(99.1日元兌1美元)折算，日本政府每天應(yīng)償還的國債本息為6.14億美元。極為脆弱的日本財(cái)政將難以承受成倍上升的利息負(fù)擔(dān)而步意大利后塵。
四方面原因致政府背負(fù)巨額債務(wù)
冰凍三尺，非一日之寒。日本巨額政府債務(wù)是長期累積下來的，其形成原因錯(cuò)綜復(fù)雜，最主要的有四個(gè)方面。
泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后稅收持續(xù)萎縮。
泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本經(jīng)濟(jì)長期萎靡，實(shí)際GDP年均增長率僅為1%左右。企業(yè)經(jīng)營艱難，倒閉量增多，即使沒倒閉的企業(yè)也處在艱難掙扎之中。與此同時(shí)，居民收入增長極為緩慢，失業(yè)者增多，收入不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)者所占比重上升，致使稅收來源減少。
若以泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰初年(1991年)國稅預(yù)算收入為100，則2000、2010和2012年度的國稅預(yù)算收入分別為78.8、60.5和68.6，減幅均在20%以上，2010年度的國稅收入減幅達(dá)39.5%。
為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇反復(fù)實(shí)施財(cái)政刺激政策。
泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，反復(fù)實(shí)施財(cái)政刺激，擴(kuò)大公共支出，導(dǎo)致財(cái)政收支缺口越來越大。泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰前的1990年度，財(cái)政收支缺口為5.6%，到2000年度，缺口擴(kuò)大為30%，2010年度的缺口達(dá)44.3%，2012年度進(jìn)一步擴(kuò)大到49%。巨大的財(cái)政收支缺口只能靠增發(fā)國債填補(bǔ)，政府債務(wù)規(guī)模隨之迅速增大。
老齡化帶來的社保支出增加。
日本不限制、甚至還鼓勵(lì)生育，但仍出現(xiàn)了人口結(jié)構(gòu)快速老化的問題。2013年，65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)25.1%，即：每4個(gè)人中有一位65歲以上老人。
人口老齡化對財(cái)政狀況的影響主要有兩個(gè)方面。一方面，勞動力人口以及所得稅的納稅人數(shù)減少，從而影響財(cái)政收入。另一方面，領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人口增加。由于老年人生病幾率高，財(cái)政用于醫(yī)療和護(hù)理等社會保障的開支相應(yīng)增大。
事實(shí)上，社保支出已成為拖累日本財(cái)政的最大包袱。近年來，日本社保開支以每年1萬億日元的規(guī)模遞增。2013年度，社保支出(29.1萬億日元)占日本中央預(yù)算支出總額的31.4%，而中央財(cái)政可直接支配的國稅收入(扣除按法定比率劃撥給地方財(cái)政部分之后)僅為26.7萬億日元，全都用于社保支出尚且不足。
擴(kuò)大財(cái)政支出的內(nèi)在動力與社會壓力。
日本財(cái)政與政府債務(wù)增長表現(xiàn)出極強(qiáng)的剛性。造成這種剛性增長的動力來源于兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面。一是“鐵三角”決策機(jī)制的推動，二是社會壓力。
日本的“鐵三角”是由政治家、行政官僚和產(chǎn)業(yè)界三方面構(gòu)成的相互依存、互相利用的利益鏈條，它左右著包括財(cái)政預(yù)算在內(nèi)的各類政策的形成。在“鐵三角”構(gòu)成的決策機(jī)制下，財(cái)政擴(kuò)張政策很容易獲得通過，因?yàn)檫@樣一來，大家的“日子”都好過�！拌F三角”機(jī)制是日本財(cái)政易于擴(kuò)張、難于收縮、政府債務(wù)不斷膨脹的重要根源。
擴(kuò)大財(cái)政支出的社會壓力，源于對政府增加“準(zhǔn)公共服務(wù)”的要求�！皽�(zhǔn)公共服務(wù)”不同于外交、國防、國會、司法、等“純公共服務(wù)”，其涵義廣泛、外延模糊，服務(wù)的受益(或消費(fèi))最終屬于特定的企業(yè)、家庭或個(gè)人，諸如醫(yī)療、護(hù)理、養(yǎng)老等保險(xiǎn)、住宅政策等。僅從經(jīng)濟(jì)角度來看，由市場提供這類服務(wù)并無根本性障礙。但是，日本政府也在相當(dāng)大程度上將這些列為公共服務(wù)的領(lǐng)域。
“準(zhǔn)公共服務(wù)”的基本特征之一是受益與負(fù)擔(dān)不對稱，因而對“準(zhǔn)公共服務(wù)”的需求潛力非常大。由此形成了擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模的強(qiáng)大社會壓力。然而，現(xiàn)行稅制所能動員的財(cái)政資金卻跟不上擴(kuò)大公共服務(wù)的需要，只好通過發(fā)行國債解決資金不足問題。
日本財(cái)政危機(jī)的教訓(xùn)
戰(zhàn)后初期，日本好不容易建立起平衡財(cái)政的格局，后來卻將其放棄。在財(cái)政深陷危局的情況下又開始謀求重建財(cái)政。日本財(cái)政政策的反復(fù)及其實(shí)踐過程中，包含著豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
財(cái)政由平衡轉(zhuǎn)向危機(jī)并不需要很長時(shí)間。
從1965年度日本開始發(fā)行建設(shè)國債算起，到1979年度的財(cái)政嚴(yán)重失衡，僅僅14年。為扭轉(zhuǎn)極度失衡的財(cái)政局面，當(dāng)時(shí)力主重建財(cái)政的大平正芳首相提出開征一般消費(fèi)稅，增加財(cái)政收入。由此引發(fā)政局動蕩，解散國會，重新選舉。大平正芳本人則死在了重新選舉的路上。
20世紀(jì)80年代，日本用大約10年時(shí)間重建財(cái)政，終于在1991年度停止發(fā)行赤字國債，將一般政府財(cái)政赤字對GDP之比降至2.9%，將政府債務(wù)余額對GDP之比降至59.3%。然而，僅過4年多時(shí)間，時(shí)任大藏大臣便于1995年11月公開宣布：日本財(cái)政陷入非常艱難的境地。輿論界稱之為“財(cái)政危機(jī)宣言”。由此揭開橋本改革序幕。橋本龍?zhí)梢载?cái)政改革為突破口，推動六大改革，卻不巧撞上了亞洲金融危機(jī)，改革歸于夭折。日本財(cái)政在債務(wù)泥淖中越陷越深。
日本財(cái)政實(shí)踐給人一個(gè)突出的印象，即：重建財(cái)政平衡不易，但走向危機(jī)卻“很輕松”，稍不留神，不需很長時(shí)間，就會滑向財(cái)政危機(jī)。
財(cái)政刺激不能真正解決經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展問題。
20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)先后陷入滯脹，自此紛紛放棄凱恩斯主義的財(cái)政政策，唯有日本一直在堅(jiān)持運(yùn)用凱氏財(cái)政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)。積極財(cái)政政策在20世紀(jì)60年代到80年代初的日本似乎比較靈驗(yàn)，其后的效果難以判明。到泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，財(cái)政調(diào)控近乎完全失靈。
積極財(cái)政政策在日本從靈驗(yàn)到失靈的根本原因在于經(jīng)濟(jì)本身。當(dāng)經(jīng)濟(jì)尚處在追趕途中，尚有發(fā)展?jié)摿r(shí)，積極財(cái)政政策可以刺激暫時(shí)陷于低迷的市場需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。但是，當(dāng)追趕過程結(jié)束，自身創(chuàng)新能力跟不上，經(jīng)濟(jì)失去增長活力時(shí)，再多的公共投資、再強(qiáng)的財(cái)政刺激，也難以令經(jīng)濟(jì)起死回生。日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，財(cái)政刺激不能從根本上解決經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長問題。
盡早健全社保體系。
盡管日本在1961年就建立起覆蓋全體國民的醫(yī)療保險(xiǎn)和年金制度，其后也進(jìn)行過幾次大的調(diào)整，包括推遲退休年齡，分段提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，改革社保體系，加強(qiáng)社�；鹫鞴埽岣邆�(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比例等等，但仍難應(yīng)對人口老齡化帶來的社保支出快速增長。
同日本相比，我國實(shí)行全民醫(yī)保、全民年金的歷史短，底子薄，人口老齡化的速度卻比日本快。今后，財(cái)政在社保方面的負(fù)擔(dān)將越來越重。汲取日本的教訓(xùn)，亟須我們從未來30年乃至50年著眼審視我國的社保體系，建立與老齡化社會發(fā)展相適應(yīng)的社保收支結(jié)構(gòu)，避免因社保支出增加而導(dǎo)致政府債務(wù)擴(kuò)大。
警惕財(cái)政與泡沫經(jīng)濟(jì)相互作用。
如今日本的財(cái)政困局，與泡沫經(jīng)濟(jì)有密切關(guān)系。從某種意義上說，20世紀(jì)80年代后期日本出現(xiàn)的泡沫經(jīng)濟(jì)，是慣性追逐增長速度的日本政府刺激出來的，也是日本結(jié)束追趕過程之后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不成功的結(jié)果。泡沫經(jīng)濟(jì)“繁榮”雖然帶有虛假成分，但卻增加了政府的稅收，幫助政府如期實(shí)現(xiàn)重建財(cái)政目標(biāo)。
然而，但凡泡沫，終將破滅。日本在這方面的教訓(xùn)是對泡沫經(jīng)濟(jì)認(rèn)識過晚，錯(cuò)過了“給膨脹的氣球慢撒氣”的時(shí)機(jī)。政府一舉捅破“氣球”的結(jié)果，使“球體”炸裂，給經(jīng)濟(jì)社會帶來沉重打擊。
在追趕發(fā)達(dá)國家途中，日本是走在我們前邊的國家。因此，日本的教訓(xùn)很值得我們研究和汲取。今后，隨著后發(fā)展效應(yīng)消退和經(jīng)濟(jì)增長速度逐漸放緩，我國的財(cái)政收入難以再像過去那樣快速增加，而社保支出和公共需求將呈剛性增長態(tài)勢。真正嚴(yán)峻的財(cái)政局面還在后邊。要避免重蹈日本覆轍，一方面需要深化我國財(cái)稅制度改革，確立穩(wěn)健的財(cái)政制度架構(gòu)，另一方面需要嚴(yán)格控制政府債務(wù)增長，不要輕易搞大規(guī)模的財(cái)政刺激政策。
(作者單位：中國社科院日本研究所)