如何通過土地制度的改革來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是個重大課題。這一課題已經(jīng)有人試圖“破題”。
近日，中國金融四十人論壇發(fā)布最新的課題報告——《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》(征求意見稿)(下稱報告)。報告指出新型城鎮(zhèn)化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問題。
嚴(yán)控指標(biāo)與大量土地閑置并存
現(xiàn)行土地制度已經(jīng)造成一些嚴(yán)重問題。
報告指出，首先，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降。伴隨著城市化的過程，土地的使用應(yīng)更集約，但是中國沒有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。
第二，農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重。因?yàn)檗r(nóng)村人口大量進(jìn)城，再加上農(nóng)業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象。據(jù)估算，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3億-2.6億人，農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而增加，因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點(diǎn)的閑置用地。估計目前閑置規(guī)模達(dá)到185萬-285萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。
第三，土地財政問題突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來自于土地出讓收入。審計署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)大概有40%左右是要靠土地收益來償還的。2010年到2012年，地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入占財政總收入的21%，比2010年31.7%的峰值明顯下降，土地財政難以持續(xù)。
此外，報告還指出當(dāng)前存在農(nóng)地質(zhì)量下降影響糧食安全以及由于征地拆遷而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)的諸多弊端。
改變征地方式
針對上述問題，報告提出首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路。
上述報告則建議可將扣除大豆進(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下。在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資，一方面適度擴(kuò)大糧食進(jìn)口，另一方面鼓勵國內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。同時，還要設(shè)立必要的應(yīng)急計劃，考慮如果國內(nèi)發(fā)生大的自然災(zāi)害或世界范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害情況下的應(yīng)對措施。
對于目前一些地方試行的土地占補(bǔ)平衡做法，報告建議推廣到全國，按市場原則建立土地計價交易的統(tǒng)一市場，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，通過市場機(jī)制來優(yōu)化配置。
報告指出，根據(jù)2008年全國35個大中城市房地產(chǎn)開發(fā)成本測算數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)土地和利稅成本占其總支出的比率達(dá)49.42%，因此在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價格高企，房地產(chǎn)價格上漲；另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。
為此，報告提出三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或低成本價供地；二是地方政府的賣地收入歸中央；三是政府退出征地過程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。
清華大學(xué)教授、為上述課題提供意見的蔡繼明教授比較認(rèn)同第三個方案，他認(rèn)為第一個方案仍然是計劃經(jīng)濟(jì)思維，第二個方案使本來已經(jīng)不平衡的央地之間財權(quán)事權(quán)關(guān)系更加失衡。
然而，改變現(xiàn)行征地制度，掐斷地方政府的賣地收入之后，如何保證地方政府能夠履行公共服務(wù)職能的資金來源不斷流，做到斷奶的同時進(jìn)補(bǔ)輔食？蔡繼明認(rèn)為要開辟新的財源，也就是開征房產(chǎn)稅。
上述報告指出，在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計思路上，有兩個方案。一是新老劃斷，只對新購房產(chǎn)征稅。此方案法律風(fēng)險較低，實(shí)施阻力較小，但可能引發(fā)對利益既得者保護(hù)的質(zhì)疑，也可能導(dǎo)致市場分割。二是對存量、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。存量房屋有可能大量進(jìn)入二級市場交易，擴(kuò)大供給，有利于降房價，有利于防止市場分割，但征收存量房產(chǎn)的房產(chǎn)稅可能面臨阻力，因?yàn)橘徺I這些房屋時房價中已包括70年產(chǎn)權(quán)的土地使用費(fèi)。