鼓勵發(fā)展新型股份合作經濟，優(yōu)化農村資源、資產、資本（三資）結構，積極推進土地承包權與經營權分離，讓農民獲得租金、薪金、股金（三金），創(chuàng)新開展物權抵押探索，盤活農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權、水權（五權），是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的最新動向。實踐證明，當“三農”問題和資本及資本市場結合起來之后，就有了全新的解決之道。
一、當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新動向
1、鼓勵發(fā)展新型股份合作經濟，優(yōu)化農村“三資”（資源、資產、資本）。
過去30多年來，我們充分發(fā)揮了農戶家庭承包經營的體制優(yōu)勢，實現(xiàn)了農業(yè)的跨越式發(fā)展。但是，統(tǒng)分結合中“統(tǒng)”的層次一直做得不好，一個重要原因是農村集體經濟的衰落，導致一家一戶辦不了、辦不好的事，集體也無力辦。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，創(chuàng)新集體經濟的組織方式和實現(xiàn)形式，推動農業(yè)發(fā)展方式轉變已經十分必要。
對此，蘇州在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面給予政策扶持措施，大力發(fā)展社區(qū)、土地、專業(yè)、富民、勞務等各類合作社，走出了一條“戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”的富民之路。目前，全市農村股份合作經濟組織累計達3324家。
重慶將現(xiàn)有專業(yè)合作社、村民小組或有條件的單位組建成農村股份合作社，將虛化的農村集體資產產權量化到戶、到人，通過發(fā)展農村股份合作經濟組織，明晰了產權，將農民分散的資產集中起來，推進資源資產化、資產資本化、資本股份化。
股份合作經濟的發(fā)展，不僅壯大了集體經濟，而且成為農民增收的新亮點。2010年，蘇州全市農民人均純收入達14657元，其中直接來自農村股份合作經濟組織的收入達34億元，以農村股份合作經濟實現(xiàn)的財產與投資性收入比重已提高到35%以上。
2、積極推進土地承包權與經營權分離，農民獲得“三金”（租金、薪金、股金）。
近年來，我國農村勞動力就業(yè)結構發(fā)生了轉折性變化，大量見識廣、學歷高、能力強的青壯年勞動力轉移出農村，農業(yè)副業(yè)化、勞動者老齡化的現(xiàn)象越來越普遍，“誰來種地、怎樣種地”的問題更加凸顯。為了保證“最想種地、最愿種地、最有能力種地”的人來發(fā)展農業(yè)，江蘇通過分離土地承包權和經營權，采取租金補貼、收購價外補貼、農業(yè)保險等方式，大力扶持和培育專業(yè)大戶、家庭農場等新型經營主體，推進土地規(guī)模經營。
調查發(fā)現(xiàn),不論在江蘇還是重慶，通過推動土地承包權和經營權分離，實現(xiàn)土地規(guī)模經營，農民獲得了穩(wěn)定的“三金”收入，即土地流轉租金、作為產業(yè)工人的薪金、土地股份合作社的股金。按照蘇州當?shù)匾晃晦r民說：“以前別人都種地你不種別人會說你懶，自己出錢雇人也得種，現(xiàn)在不種地拿租金還分紅還有股份”。
3、創(chuàng)新開展物權抵押探索，盤活農村“五權”（土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權、水權）。
現(xiàn)代生產要素進入不足，是當前制約農業(yè)和農村發(fā)展的瓶頸，其中資金短缺特別是農民融資難問題首當其沖。由于缺乏有效的抵押物，導致許多農民被排除在正規(guī)金融之外。事實上，農民擁有大量的資產如土地承包經營權、農村居民房屋所有權、林權等，但這些都不能作為有效抵押物，農村大量“沉睡資產”無法有效盤活。賦予農民在法定占有、自由支配的生產要素基礎上合法追求利益最大化的權利，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下顯得越來越重要。
為了解決新農村建設和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的資金問題，從2008年起，重慶開始進行集體林權、農村土地流轉經營權等的抵押貸款探索。到2011年，全市“三權”抵押融資已達180億元。計劃到2015年利用“三權”抵押融資1000億元以上，占全市貸款總額上升到4%以上。江津區(qū)在確權頒證的基礎上，啟動了土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權、林權和水權的抵押貸款探索，為暫不愿退房的“農轉城”人員和廣大農民開啟了一扇融資大門，將農民的“死資產”變成了“活資源”。目前，全區(qū)已發(fā)放農村“五權”抵押貸款4.84億元。
4、穩(wěn)步推進農村新民居建設，實現(xiàn)“兩化”結合（就地城鎮(zhèn)化、移居城鎮(zhèn)化）。
我國的現(xiàn)實國情決定城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持差異化的道路，單純依靠移居城鎮(zhèn)化很難走得通。為了有序推進城鎮(zhèn)化，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)建設與農村新民居建設結合起來，推進就地城鎮(zhèn)化。例如，蘇州依托工業(yè)基礎較強、人口較多的行政村，以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向，建設農民集中居住區(qū)，加快就地城鎮(zhèn)化步伐。這些新型社區(qū)的水電路、學校、醫(yī)院等與周邊城鎮(zhèn)相差無幾。到2011年，全市農民集中居住率達到43%。揚州依托重點工程、重大項目和園區(qū)建設，積極推進農民集中居住區(qū)建設，這些新型農民集中居住區(qū)的道路、供水、垃圾收運等配套設施齊全，基本達到小鎮(zhèn)水平，成為準城鎮(zhèn)化區(qū)域。未來農民集中居住是大趨勢。盡管目前一些地方政府為了追求建設用地指標和從農村土地中獲益，以城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、舊村改造的名義迫使農民上樓，造成較大負面影響，但這些問題的存在主要是由于體制不順和監(jiān)管缺失造成的，不應該以此完全否定以農村新民居建設推動農民就地城鎮(zhèn)化的做法。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展值得關注的幾個問題
江蘇、重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，暴露出了一些問題，部分是長期積累問題的顯化，部分問題是新形勢下出現(xiàn)的新問題，這些問題的產生既有政策體制的原因，也有操作方式的原因，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、用地難、融資難問題在規(guī)模經營條件下進一步放大，成為制約新型農業(yè)經營主體發(fā)展的瓶頸。
目前，江蘇和重慶兩地的專業(yè)大戶、家庭農場等農業(yè)經營主體發(fā)展較快，但也面臨一些難題。
一是現(xiàn)代農業(yè)用地問題日漸突出。隨著生產經營規(guī)模的擴大，專業(yè)大戶、涉農企業(yè)需要建設相應的生產配套用房，如農機用房、烘干用房等。但是，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤并沒有為現(xiàn)代農業(yè)用地預留空間，專業(yè)大戶、涉農企業(yè)等不能隨便進行建設，導致農業(yè)生產的設施沒地方堆放、糧食無法烘干，影響到正常生產經營活動的進行。
二是長期以來制約分戶經營的貸款難問題在規(guī)模化經營條件下進一步放大。隨著土地經營規(guī)模的擴大、現(xiàn)代資本要素投入的增加，新型農業(yè)經營主體對貸款的需求也越來越大。專業(yè)大戶、涉農企業(yè)等擴大生產規(guī)模和延長生產鏈條，只能依靠自身利潤積累，發(fā)展速度受限。據(jù)江蘇某地農委負責人介紹，“現(xiàn)在最缺資金的是農業(yè)企業(yè)。租了幾千畝地，投入很大，租金要付，水電路要建設，但建設的基礎設施不能抵押融資。要抵押土地使用權必須農民同意，但權證在農民手中，農民是不愿意的�！�
2、保持土地承包關系長久不變政策停留在文件層面，具體落實面臨諸多難題。
土地問題是當前農村各種問題的癥結點。近年來，國家大力推進土地確權頒證工作，部分地區(qū)農民已經拿到土地使用權證書。然而，農民與土地之間的關系并沒有完全理順。十七屆三中全會文件《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。但目前，該項政策僅僅還停留在文件層面，具體落實還存在很大困難。
一是地方政府、農民對“長久不變”內涵的理解存在較大爭議，對“長久不變”的起點和期限，“長久不變”后如何確定土地承包經營權流轉期限、征地補償標準等都缺乏清晰的認識。
二是我國目前許多涉及農村土地承包關系的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《物權法》，還是在30年不變的基礎上設計的，落實長久不變的政策缺乏相應的配套措施。
三是地方政府大多不愿冒風險，處于觀望狀態(tài)，主動性不夠。雖然中央文件已有明確規(guī)定，但目前除成都等少數(shù)地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)還沒有落實土地承包關系長久不變的具體措施。
3、高財政投入、大規(guī)模補貼的現(xiàn)代農業(yè)只具“盆景”價值，示范和推廣作用有限。
從調研看，不管是江蘇還是重慶，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)走的都是“塊塊現(xiàn)代化”路子，依靠政府高財政投入和大規(guī)模補貼，集中建設示范區(qū)和示范點。
在江蘇，政府、村集體對現(xiàn)代農業(yè)建設給予高額的財政補貼，如當?shù)啬炒褰ㄔO的現(xiàn)代農業(yè)示范基地，各方面投入都很先進，但畝均成本達到7000元。這種不計成本的投入方式主要依賴于強大的政府財力和村集體經濟，其他地區(qū)很難學習。
在重慶某區(qū)，全區(qū)70%的涉農項目資金全部投向了該區(qū)的一個現(xiàn)代農業(yè)園，其他大量的地區(qū)卻很難獲得項目資金投入。按照該區(qū)某負責人的話：“示范點是忽悠出來的，是錢堆出來的，是資金整合投出來的”。這種盆景式的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展模式不是大田農業(yè)現(xiàn)代化的方向。
這種政府主導的農業(yè)現(xiàn)代化適用范圍有限、可持續(xù)風險比較高。一旦地方財力出現(xiàn)問題，農業(yè)現(xiàn)代化就可能發(fā)生倒退，“盆景”式的現(xiàn)代化適用范圍比較有限。
4、新民居建設中社會管理創(chuàng)新和公共服務存在盲點，農村社會管理存在一定隱患。
在推進農民集中居住的過程中，地方政府比較重視見效快、能彰顯政績的基礎設施建設，但對社會管理和公共服務問題還缺乏重視，如果處理不當，容易產生矛盾，形成新的社會不安定因素。
一是管理體制不順。農民集中居住區(qū)管理體制沒有理順，居民的政治文化生活、社會保障等未納入正常管理渠道。一些農民集中居住區(qū)往往突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃，但社區(qū)管理方式仍然延續(xù)原先的行政村組管理體制。
二是缺乏管理人才。目前建設的農民新村，很多都是在原有幾個行政村的基礎上形成的，成員數(shù)量增加，構成更加復雜，社會管理的難度更大，需要更多的懂管理的專門人才。但是，由于農業(yè)比較收益下降，農村對人才吸引力不強，大量農村人才外出務工，城市人才又很難下鄉(xiāng)，導致新民居的社會管理跟不上，很多矛盾不斷累積，存在一定的隱患。
三是公共服務籌資機制不合理。從分散居住轉變成社區(qū)居民后，很多農民通過繳費享受公共服務的意識不強，覺得以前都不用交費現(xiàn)在也不能交。但是，農村社區(qū)的管理和維護需要大量資金，一些居民新村在一次性進行水電道路等建設投入后，根本沒有資金進行管理維護，導致有新居無新村，村內環(huán)境狀況較差。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應著力做好四方面工作
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是城鄉(xiāng)關系、工農關系重新調整的過程，涉及面廣，矛盾錯綜復雜。結合江蘇、重慶先行先試的經驗和問題，當前推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應堅持規(guī)劃引導、點面結合、序次推進原則，優(yōu)先解決農村發(fā)展滯后和農業(yè)邊緣化的問題，在加大財政投入，完善公共服務的基礎上，著力做好以下幾方面工作：
1、盡快開展土地承包關系長久不變試點，推動農村土地承包關系長久不變政策落地。
建議將保持農村土地承包關系長久不變寫入法律，由政策層面上升到法律層面，完善相關配套法律法規(guī)和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。妥善解決一些地區(qū)存在的延包遺留問題，加快推進土地確權頒證，將土地承包關系長久不變一次確權到位，推動土地承包由合同管理向物權化管理轉變。
認真總結成都等地試點經驗，完善操作辦法，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)、兩型社會試驗區(qū)等擴大土地承包關系長久不變試點，條件成熟后推廣至全國。在具體落實農地承包關系長久不變政策的過程中，應研究解決好“長久不變”的起點、期限的確定、農村新增人口補償、土地承包經營權流轉期限、征地補償標準確定、土地承包經營權繼承與土地細碎化等問題。
2、以解決現(xiàn)代農業(yè)用地難、融資難問題為抓手，大力培育農村新型經營主體。
堅持把產業(yè)發(fā)展放在優(yōu)先位置，以破除新型經營主體用地難、融資難等問題為重點，加快推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。
一方面，積極探索基本農田集中連片地區(qū)現(xiàn)代農業(yè)附屬設施（農機庫房、烘干用房等）建設用地使用辦法。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中，鼓勵引導地方政府優(yōu)先留出現(xiàn)代農業(yè)附屬設施建設用地。探索中央財政支持地方政府補貼規(guī)�；洜I的試點。
另一方面，著力推進農村金融制度改革，放寬村鎮(zhèn)銀行主辦發(fā)起人的限制條件，鼓勵金融組織、產品、服務創(chuàng)新，規(guī)范引導社會資本進入現(xiàn)代農業(yè)。拓展有效抵押品范圍，創(chuàng)新土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋產權等抵押方式。探索建立由政府（部分財政支農資金擔保）、銀行（計提貸款風險金）、保險（部分農村政策性保險收益）、大戶或企業(yè)（交費）“四位一體”的風險防范體系，協(xié)同解決農戶和企業(yè)融資難問題。
3、重視和創(chuàng)新農民集中居住區(qū)的社會管理，加快構建長效化的運轉機制。
將農民集中居住區(qū)社會管理作為加強和創(chuàng)新社會管理的重要任務，納入地方統(tǒng)籌建設管理范圍，全面加強農民集中居住區(qū)建設管理。制定和完善相關扶持政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有農村投入的基礎上新增部分向農民集中居住區(qū)適當傾斜。研究制定農村集中居住區(qū)社會管理規(guī)劃，建立健全小區(qū)議事會、小區(qū)戶代表大會、小區(qū)監(jiān)事會等社區(qū)組織網絡，加強社區(qū)隊伍建設，理順社區(qū)治理關系。
加強農民集中居住區(qū)勞動就業(yè)登記、培訓服務等管理體系建設，解決年齡偏大、文化素質不高、技能缺乏的居民的就業(yè)問題。加快建立以公共財政投入為主，社區(qū)居民、民間機構多方參與的籌資機制，多渠道保障農民集中居住區(qū)建設管理資金。深入探索農村集中居住區(qū)物業(yè)管理體制，研究制定符合農村集中居住區(qū)特點的社區(qū)物業(yè)管理辦法，推進農村集中居住區(qū)物業(yè)管理規(guī)范化建設。
4、規(guī)范引導農村股份合作經濟發(fā)展，提升統(tǒng)分結合中“統(tǒng)”的層次和功能。
盡快研究出臺相關政策，明確農村股份合作經濟組織的集體經濟組織性質，允許農村股份合作經濟組織進行工商登記，解決其法人地位問題。有條件的地區(qū)，加大對農村股份合作經濟組織在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面的扶持力度，鼓勵和引導農村股份合作經濟組織加快發(fā)展。
對農民持股比例高、發(fā)展前景較好的農村股份合作經濟組織，要給予重點扶持。在股份合作經濟發(fā)展基礎比較好的地區(qū)，要支持股份合作經濟組織打破行業(yè)、地域和所有制界限，通過參股、聯(lián)營等多種方式積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步從社區(qū)型向企業(yè)型、封閉型向開放型、資源主導型向創(chuàng)新主導型轉變。
強化對農村股份合作經濟的規(guī)范管理，引導其完善內部股權、財務管理、股金分配等制度，加強組織經營管理人員、專業(yè)技術人員等的業(yè)務培訓，努力實現(xiàn)“民辦、民管、民受益”。
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