“這些債務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；也存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是部分償債能力較弱地區(qū)存在局部性風(fēng)險(xiǎn)。”今年的政府工作報(bào)告再次提出地方政府性債務(wù)問題，報(bào)告指出，“我們認(rèn)真開展債務(wù)清理整頓和規(guī)范工作，嚴(yán)格控制增量，積極穩(wěn)妥解決債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。目前，我國政府性債務(wù)水平是可控的、安全的�！�
根據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，今年將有1.84萬億元的地方政府債務(wù)到期，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到1.298萬億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2972億元。國資委研究中心研究員胡遲預(yù)計(jì)，2011年和2012年兩年是地方債務(wù)的首輪償債高峰期，總額約4.6萬億元，而第二個(gè)還款高峰期在2016年到2018年。
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松看來，化解地方政府債務(wù)要著眼長遠(yuǎn)，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制。其中包括，完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。只有多方位、全過程地對地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。
警惕 市縣級債務(wù)償還壓力值得關(guān)注
前不久，銀監(jiān)會(huì)召集21家全國性銀行高層負(fù)責(zé)人召開了地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議，提出今年對地方政府融資平臺(tái)貸款的總要求為“保在建、壓重建、控新建”，據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解，目前各家銀行均在進(jìn)行對2011年地方政府債務(wù)的摸底，并陸續(xù)上報(bào)給監(jiān)管部門。
根據(jù)審計(jì)署去年6月發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。直接債與地方政府綜合財(cái)力的比率，即債務(wù)率為52.25%。
“由于中國的財(cái)政收入規(guī)模每年遞增，地方政府債務(wù)應(yīng)該不是一個(gè)很大的問題。但是，需要警惕的是，一些縣級政府層面，因土地出讓金收入下降，財(cái)政收入有較大缺口，因此，要警惕局部風(fēng)險(xiǎn)�！眹Y委研究中心研究員胡遲說。
公開資料顯示，2008年金融危機(jī)發(fā)生后，地方投融資平臺(tái)和地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，2009年、2010年中國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺(tái)，僅2009年一年，地方債務(wù)由2008年底的5.56萬億元增至9萬億元，同比增長61.92%，盡管2010年增速下滑至18.86%，但地方債務(wù)余額規(guī)模仍在不斷壯大。
高盛高華一份研究報(bào)告認(rèn)為，根據(jù)上市銀行披露的數(shù)據(jù)來看，16家A股上市銀行地方融資平臺(tái)貸款占地方政府性銀行貸款35%左右，而非上市的城商行、農(nóng)商行以及國開行占比可能高達(dá)65%，這意味著，城商行、農(nóng)商行面臨的地方融資平臺(tái)貸款還款風(fēng)險(xiǎn)相對較大，尤其是市、縣級的平臺(tái)債務(wù)狀況值得關(guān)注。
高盛高華報(bào)告還指出，地方融資平臺(tái)貸款占GDP的比重自2009年起走低，且2011年上半年以來，銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行的平臺(tái)貸重組在控制現(xiàn)有貸款水平和新增貸款方面取得了一定的成功。不過，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)控的環(huán)境下，平臺(tái)貸的主要長期風(fēng)險(xiǎn)在于，很多地方政府仍缺乏財(cái)政自律而且進(jìn)一步融資的沖動(dòng)較強(qiáng)。
應(yīng)對 地方政府性債務(wù)加速整改
“事實(shí)上，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因包括：財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，地方政府財(cái)政收不抵支；舉債權(quán)利與償債責(zé)任時(shí)空分離，形成債務(wù)內(nèi)在擴(kuò)張機(jī)制；地方政府性債務(wù)監(jiān)管乏力，債務(wù)規(guī)模難以合理控制�！比珖䥇f(xié)委員、云南大學(xué)發(fā)展研究院院長楊先明表示。
全國政協(xié)委員歐成中分析稱，“地方政府融資平臺(tái)公司的資本金來源主要依靠劃撥土地、股權(quán)、國債、規(guī)劃收入等，企業(yè)注冊資本金比例很小，實(shí)收資本中現(xiàn)金和可變現(xiàn)資產(chǎn)也不多，融資渠道主要是向銀行貸款�！�
據(jù)了解，當(dāng)前地方政府大部分項(xiàng)目采用的是城投模式，即注冊一個(gè)公司放很少的錢進(jìn)去，然后到銀行貸款�！斑@個(gè)模式的脆弱之處在于，它是寄期望于土地實(shí)現(xiàn)預(yù)期價(jià)值支持還貸。當(dāng)前，房地產(chǎn)市場調(diào)控效果已經(jīng)顯現(xiàn)，土地流拍接踵而來，一旦地價(jià)下跌，風(fēng)險(xiǎn)必將依次到來�！睔W成中指出。
出于對地方政府融資平臺(tái)的顧慮，尤其是在地方融資平臺(tái)還款高峰期到來之際，一些國際評級機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)中國銀行業(yè)評價(jià)。對此，銀監(jiān)會(huì)不斷對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，通過推動(dòng)地方政府還貸、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)置換、平臺(tái)公司再融資等措施，有效落實(shí)到期債務(wù)還款來源，并按月上報(bào)貸款到期及償還情況。
從監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)的最新數(shù)據(jù)來看，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺(tái)10468家，平臺(tái)貸款余額9.1萬億元；且未來三年總體有35%即3.2萬億的平臺(tái)貸款集中到期。但是值得一提的是，已退出平臺(tái)、納入一般公司類貸款管理的有1974家，貸款余額2.9萬億元；另外，仍按平臺(tái)貸款管理的為8494家，貸款余額6.2萬億元。并且，截至2011年11月末，平臺(tái)貸款抵質(zhì)押擔(dān)保整改率達(dá)65%。
銀監(jiān)會(huì)主席助理閻慶民在接受記者采訪時(shí)表示，“今年，銀監(jiān)會(huì)將有效防范地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，積極穩(wěn)妥解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。對于自身現(xiàn)金流不能夠100%覆蓋貸款本息的，如工程項(xiàng)目不宜吸引社會(huì)資金投資，各銀行要在不增加新貸的前提下，量化還款數(shù)額，納入財(cái)政預(yù)算，分期清收貸款。”
機(jī)制 政府債務(wù)應(yīng)變“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理
在國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松看來，化解地方政府債務(wù)要著眼長遠(yuǎn)，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制。這包括完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。只有多方位、全過程地對地方政府債務(wù)實(shí)施有效管理，才能力求實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。
他認(rèn)為，地方政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理委員會(huì)，并將所有政府債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等，一律納入政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由各級財(cái)政部門按照國家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、舉債的審查控制、債務(wù)資金的使用和償還等全過程的管理和監(jiān)控，變政府債務(wù)的“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理，把政府債務(wù)全面置于各級政府完全能夠控制的“籠子”里。
而在金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際操作層面，有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，對地方融資平臺(tái)公司增信可以通過許多變通的操作方法來實(shí)現(xiàn)，比如增加擔(dān)保，分紅承諾，股權(quán)出讓等；而在解決當(dāng)前地方政府債務(wù)問題上，通過債券市場進(jìn)行陽光融資也是一個(gè)重要途徑。
根據(jù)政府工作報(bào)告，今年擬安排財(cái)政赤字8000億元，赤字率下降到1.5%左右，其中中央財(cái)政赤字5500億元，代發(fā)地方債2500億元。據(jù)了解，2009年至2011年的三年間，每年發(fā)行地方政府債券為2000億元。前兩年全部由財(cái)政部代理發(fā)行，而2011年第四季度，上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點(diǎn)自行發(fā)債，合計(jì)發(fā)行229億元。
全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康對記者表示，“必須在制度創(chuàng)新中以規(guī)范的陽光融資，替代、置換融資平臺(tái)等隱性負(fù)債機(jī)制�！辟Z康認(rèn)為，在財(cái)稅制度方面，我國省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形，矛盾積累使地方隱性負(fù)債愈演愈烈，深化省以下分稅制改革迫在眉睫，化解地方債癥結(jié)，勢必回到財(cái)稅配套改革如何深化的命題上。
“在面臨2012年首個(gè)還款高峰期時(shí)，要依法管理地方融資平臺(tái)，使地方政府債務(wù)完全可控；地方政府應(yīng)通過壓縮財(cái)政支出、盤活國有資產(chǎn)存量、優(yōu)化還款方式等途徑化解到期債務(wù)。”全國人大代表辜勝阻分析稱。
此外，還有銀行業(yè)人士建議，可以嘗試資產(chǎn)證券化和增加金融產(chǎn)品創(chuàng)新化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)銀行金融市場部總經(jīng)理谷裕表示，“降低平臺(tái)的負(fù)債率，債券市場能發(fā)揮重要作用。解決地方融資平臺(tái)問題首先要實(shí)現(xiàn)政企分開，提高平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債的透明度，這樣平臺(tái)就能作為一個(gè)獨(dú)立的發(fā)行體進(jìn)入債券市場，靠自身實(shí)力發(fā)債。此外，可以將相對成熟的政府融資平臺(tái)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，發(fā)行資產(chǎn)支持債券，將其從資產(chǎn)負(fù)債表上剝離出去，有效降低負(fù)債水平。這樣一來，就能集中資源開發(fā)未成熟的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”