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發(fā)展的“頂層設計”:加快轉變經濟發(fā)展方式
2011-07-01   作者:國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長 王一鳴  來源:經濟參考報
 
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    “十二五”規(guī)劃《建議》提出了改革的頂層設計。同樣,發(fā)展也需要“頂層設計”。從一定意義上講,中長期規(guī)劃的國家經濟社會的發(fā)展戰(zhàn)略,就是發(fā)展的“頂層設計”,而其核心就是加快轉變經濟發(fā)展方式這條主線!國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長 王一鳴
    從根本上說,轉變發(fā)展方式進展不理想主要還是受到體制機制的制約,突出表現(xiàn)在市場體系不健全,資源要素價格扭曲,財稅、投融資和行政管理體制改革不到位。
  在勞動適齡人口增長帶來的人口紅利逐步消失后,培育和創(chuàng)造由勞動者素質提升帶來的新人口紅利。
  加快推進國有經濟布局調整和壟斷行業(yè)改革,放寬石油、鐵路、電力、電信、市政公用設施等重要領域的市場準入,明確行政性壟斷企業(yè)的經營范圍,保護民間資本合法權益。

    中國的發(fā)展進程正處在新的歷史方位。一方面,國際金融危機后,世界格局和外部環(huán)境已經并仍在繼續(xù)發(fā)生廣泛深刻的變化,另一方面,支撐過去30多年經濟高速增長的內在條件出現(xiàn)新的變化,發(fā)展進入關鍵時期,改革進入攻堅時期。在這樣一個歷史關口,頂層設計無疑比以往任何時候都更加重要!笆濉币(guī)劃《建議》提出了改革的頂層設計,同樣,發(fā)展也需要“頂層設計”。從一定意義上講,中長期規(guī)劃的國家經濟社會的發(fā)展戰(zhàn)略,就是發(fā)展的“頂層設計”,而其核心就是加快轉變經濟發(fā)展方式這條主線。今后一個時期,加快轉變經濟發(fā)展方式既十分迫切又更加艱巨,既要增強緊迫感,又必須針對國內外環(huán)境新變化和經濟發(fā)展新特點,采取切實有效的戰(zhàn)略舉措,充分拓展轉變進程中形成的發(fā)展機遇和增長空間,最大限度地減少成本和化解風險,力求取得實質性進展。

  加快轉變經濟發(fā)展方式的五大難題

  “十二五”時期是加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期,既要化解過去高增長時期積累的矛盾和問題,又要緊緊抓住重要戰(zhàn)略機遇期,推動我國經濟邁上新臺階,這也意味著這一時期加快轉變經濟發(fā)展方式的任務將更加艱巨。將面臨如下難題:
  在外部需求擴張較長時期內難以恢復到危機前水平的情況下,如何有效擴大國內需求特別是消費需求,擴大國內市場總體規(guī)模,改變經濟增長對外部需求的高度依賴。
  進入本世紀以來,我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程加快,生產能力以前所未有的規(guī)模擴張,并通過國際市場得到有效釋放。在經濟快速增長過程中,內外需不平衡、投資消費不協(xié)調的問題凸顯出來。2001年至2010年,投資率由36.5%上升到48.6%,消費率則由61.4%下降到47.4%,其中居民消費率由45.3%下降到33.8%。金融危機爆發(fā)前的2007年,我國出口依存度達到35.2%,凈出口率達到8.8%。今后一個時期,主要經濟體需求結構調整使外部需求增速放緩,通過國際市場釋放過剩生產能力的空間縮;國內人口結構變化和儲蓄率下降,投資率也難以保持在過去的高水平,經濟增長高度依賴投資和出口拉動的局面難以為繼,迫切要求構建擴大內需的長效機制,增強消費需求對經濟增長的拉動作用。不加快轉變經濟發(fā)展方式,我們不僅難以適應全球需求結構的重大變化和調整,也難以形成經濟長期持續(xù)較快發(fā)展的內在動力。
  在產能過剩壓力加大的情況下,如何加快發(fā)展生產性服務業(yè)和培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè),提升產業(yè)整體素質和競爭力,改變經濟增長對傳統(tǒng)工業(yè)規(guī)模擴張的高度依賴。
  國際金融危機沖擊使我國產業(yè)結構深層次矛盾和問題更加突出地表現(xiàn)出來,工業(yè)比重過高且附加值低,服務業(yè)發(fā)展滯后;過度依賴加工制造環(huán)節(jié),決定市場地位和附加值的生產性服務環(huán)節(jié)發(fā)展滯后;高技術產業(yè)名義比重提高較快,但基本上集中在價值鏈低端;重化工業(yè)產能擴張過快,與資源環(huán)境的矛盾不斷加劇。今后一個時期,美國等西方發(fā)達國家推進“再工業(yè)化”,在新的技術平臺上發(fā)展新興產業(yè)部門,我國已經形成和正在形成的生產能力面臨過時和淘汰的風險,經濟增長高度依賴低端加工組裝、缺乏技術創(chuàng)新和品牌的局面難以為繼,迫切要求加快推進新一輪產業(yè)轉型升級。不加快轉變經濟發(fā)展方式,我們不僅難以保持傳統(tǒng)的競爭優(yōu)勢,也難以在新興產業(yè)領域拓展新的發(fā)展空間。
  在低成本比較優(yōu)勢開始減弱的情況下,如何加快培育以科技創(chuàng)新和人力資本為基礎的新競爭優(yōu)勢,增加在全球價值鏈上高附加值環(huán)節(jié)的比重,改變經濟增長對傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的高度依賴。
  近年來,我國科技投入明顯增長,2009年研發(fā)(R&D)經費達到5802.1億元,是2000年的6.5倍,但科技創(chuàng)新能力仍顯不足。2008年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中有研發(fā)活動的僅占6.5%,研發(fā)經費支出僅占企業(yè)主營業(yè)務收入的0.61%。創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚的態(tài)勢尚未形成,擁有自主知識產權的企業(yè)比重小,且知識產權質量不高。今后一個時期,主要國家搶占經濟科技戰(zhàn)略制高點競爭加劇,我國勞動力低成本優(yōu)勢減弱,經濟增長高度依賴傳統(tǒng)比較優(yōu)勢參與國際競爭的局面難以為繼,迫切要求提升科技創(chuàng)新對經濟發(fā)展的引領和支撐作用。不加快轉變經濟發(fā)展方式,我們就難以培育和確立新的競爭優(yōu)勢,也難以在新一輪國際經濟科技競爭中贏得主動。
  在資源環(huán)境約束加劇的情況下,如何降低能源資源消耗和排放強度,增強可持續(xù)發(fā)展能力,改變經濟增長對資源和要素大規(guī)模、高強度投入的高度依賴。
  2009年我國國內生產總值占全球8.5%,而消耗的鋼材占46%,煤炭占45%,水泥占48%,油氣占10%。我國電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等8個行業(yè)單位產品能耗平均比世界先進水平高47%。今后一個時期,國際社會要求我國承擔有約束力的減排責任壓力增大,國內經濟發(fā)展面臨的能源資源和環(huán)境硬約束更趨強化,依靠大量消耗不可再生資源支撐經濟快速增長的局面難以為繼,迫切要求把資源環(huán)境壓力釋放的過程轉化為技術進步和產業(yè)升級的過程,最大程度地提高資源利用效率。不加快轉變經濟發(fā)展方式,不僅資源環(huán)境難以承載,生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢也難以得到根本扭轉。
  在利益格局更加復雜多樣的情況下,如何突破深層次體制障礙,對已經形成的經濟關系和利益格局進行新的調整,改變城鄉(xiāng)、區(qū)域和居民收入差距持續(xù)擴大的局面。
  近年來,我國城鄉(xiāng)之間,地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同群體之間收入差距持續(xù)擴大。2009年,城鄉(xiāng)居民收入差距為3.3倍,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的地區(qū)是最低的地區(qū)2.4倍,農村居民人均純收入的地區(qū)差距是4.2倍,城鎮(zhèn)職工平均工資最高的前10個行業(yè)與最低的后10個行業(yè)之間的差距為4.1倍,一些壟斷行業(yè)、企業(yè)高管的高工資、高福利、高保障與農民工、靈活就業(yè)人員、國有困難企業(yè)職工等低收入群體的低工資、低福利、低保障形成明顯反差。種種跡象表明,我國正處在進入中等收入階段后的矛盾凸顯期和風險高發(fā)期,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展失衡、收入分配差距持續(xù)擴大、社會發(fā)展嚴重滯后于經濟發(fā)展的局面難以為繼,迫切要求調整既有利益格局,加快推進收入分配、要素價格、壟斷行業(yè)等關鍵領域改革,加快發(fā)展社會事業(yè)和改善民生,推進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務均等化和經濟社會協(xié)調發(fā)展。不加快轉變經濟發(fā)展方式,就難以使廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果,也難以形成經濟增長、公平分配、社會和諧的良性互動。

  認識轉變經濟發(fā)展方式的復雜性和艱巨性

  加快轉變經濟發(fā)展方式是我國經濟領域的一場深刻變革,必須充分認識其復雜性和艱巨性。我國人口多、勞動力資源豐富但素質較低,城鄉(xiāng)地區(qū)之間差異大,現(xiàn)代與傳統(tǒng)生產方式并存,結構性矛盾突出,增大了轉變經濟發(fā)展方式的難度。一些地方對結構調整的系統(tǒng)性和轉變發(fā)展方式的緊迫性認識不足,措施不力,影響了發(fā)展方式轉變進程。但從根本上說,轉變發(fā)展方式進展不理想主要還是受到體制機制的制約,突出表現(xiàn)在市場體系不健全,要素市場發(fā)展滯后,資源要素價格扭曲,財稅、投融資和行政管理體制改革不到位,政府資源配置權過多過大,使土地、資源、環(huán)境的壓力沒有通過價格信號充分傳遞給市場主體。對加快轉變經濟發(fā)展方式,既要增強緊迫感,又必須針對階段性特點和難點,采取切實有效的舉措;既要避免停留在一般性號召上,避免措施不到位、不落實,也要避免超越發(fā)展階段和承受能力,把指標定得過高等不切實際的做法。
  加快轉變經濟發(fā)展方式是跨越“中等收入陷阱”的重大戰(zhàn)略選擇。2010年我國人均國內生產總值已超過4300美元,已經由中低收入國家邁入中高收入國家行列。國際經驗表明,這個階段往往是矛盾和風險凸顯的階段,面臨諸多特有的挑戰(zhàn)。我國在進入這個階段后,勞動力成本趨于上升,高儲蓄率可能發(fā)生調整,技術創(chuàng)新“瓶頸”制約加劇,資源環(huán)境硬約束強化,收入分配差距擴大,社會矛盾明顯增多,加之潛在增長率趨于下降,各種挑戰(zhàn)更加嚴峻復雜,轉變經濟發(fā)展方式既十分迫切又更加艱難。但只要我們堅定信心,更加積極主動地推進經濟發(fā)展方式轉變,使之適應發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段的變化,從而避免原有發(fā)展方式的制約,最大程度地化解各種矛盾,就完全可以創(chuàng)造的新的增長空間,從而為成功跨越“中等收入陷阱”創(chuàng)造條件。
  加快轉變經濟發(fā)展方式關系到改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局。改革開放來以來,我國經歷了一個持續(xù)30多年經濟高速增長期,在世界多樣化發(fā)展中,形成了具有中國特色的發(fā)展模式。這個時期最鮮明的特點就是改革開放,最顯著的成就就是經濟快速發(fā)展,使我國由低收入國家進入中等收入國家行列,由人口大國變?yōu)榻洕髧。走向未來,我們要實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標,向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標邁進,必須堅持以改革開放為動力,把科學發(fā)展作為最鮮明的主題,把加快轉變經濟發(fā)展方式作為最突出的主線,實現(xiàn)經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展,使我國由中等收入國家進入高收入國家行列,由經濟大國變?yōu)榻洕鷱妵?BR>  成功推進經濟發(fā)展方式轉變,我們就能夠實現(xiàn)既定的發(fā)展目標,工業(yè)化現(xiàn)代化基本實現(xiàn),綜合國力顯著增強,人民富裕程度普遍提高,生態(tài)環(huán)境明顯改善。否則,結構性矛盾還會加劇,經濟增長的資源環(huán)境約束將持續(xù)強化,經濟可能出現(xiàn)大的起落或徘徊,甚至落入“中等收入陷阱”。兩種前景擺在我們面前,我們必須大踏步趕上時代發(fā)展潮流,開創(chuàng)更加光明的發(fā)展前景。

  加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措

  “十二五”時期,是加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期,必須采取切實有效的戰(zhàn)略舉措,充分拓展轉變經濟發(fā)展方式進程中形成的發(fā)展機遇和增長空間,最大限度地減少成本和化解風險,力求取得實質性進展。
  堅持擴大內需戰(zhàn)略。
  把擴大消費需求作為擴大內需的戰(zhàn)略重點,構建擴大消費需求的長效機制,逐步提高居民消費增長率和居民消費率,增強最終消費對經濟增長的拉動作用;提高城鄉(xiāng)居民特別是中低收入居民收入水平和消費能力,擴大中等收入消費群體;較大幅度地提高公共服務支出占財政支出的比重,擴大社會保障制度覆蓋面,增強居民消費意愿,減少預防性儲蓄;鼓勵以“住行”為主導的居民消費結構升級,培育發(fā)展文化、旅游和職業(yè)培訓等新興服務消費和網絡消費等新型消費業(yè)態(tài),完善市場流通體系,切實保護消費者權益。同時,適應擴大內需和調整經濟結構的需要,保持投資合理增長,著力調整投資結構,明確政府公共投資范圍,規(guī)范國有企業(yè)投資行為,積極拓寬民間投融資渠道。在擴大內需的同時,積極穩(wěn)定和拓展外需,促進形成內需與外需互動增長的機制。
  推進產業(yè)轉型升級。
  產業(yè)結構調整重點要由調整產業(yè)間比例關系轉向重點突破制約產業(yè)轉型升級的關鍵環(huán)節(jié),著力提升制造業(yè)附加值,加快發(fā)展金融保險、商務服務、科技服務、信息服務和創(chuàng)意等生產性服務業(yè),加快發(fā)展研發(fā)、設計、標準、物流、營銷、品牌和供應鏈管理等生產性服務環(huán)節(jié),促進制造服務化和服務知識化;適應國際產業(yè)競爭格局的新變化,加快培育節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產業(yè),構建“核心技術-戰(zhàn)略產品-工程與規(guī)模應用”的創(chuàng)新價值鏈,搶占國際經濟科技競爭的制高點。同時,要加快淘汰高能耗、高排放、低附加值的傳統(tǒng)重化工業(yè),加快傳統(tǒng)產業(yè)技術進步、管理創(chuàng)新、產業(yè)重組和優(yōu)化布局,提升傳統(tǒng)產業(yè)整體素質。
  增強科技創(chuàng)新能力。
  鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入和人才儲備,大幅度提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力;依托國家重大科技專項,采取產學研結合的模式,在高檔數(shù)控裝置、集成電路、新型顯示器件、軟件、整車設計開發(fā)流程等領域突破一批關鍵核心技術;培育一批具有國際競爭力、擁有自主知識產權和優(yōu)勢品牌的大企業(yè),鼓勵支持企業(yè)發(fā)展跨國經營,建立全球生產運營體系;在裝備、輕工、紡織、電子信息、生物、新能源等領域打造一批各具特色、創(chuàng)新能力強的產業(yè)集群,強化產業(yè)鏈的延伸升級和產業(yè)集群的分工協(xié)作關系。把人力資源開發(fā)和人力資本投資作為戰(zhàn)略重點,把優(yōu)先發(fā)展教育和培訓作為提升人力資本的根本途徑,擴大職業(yè)教育,實施高端人才引進計劃,促進人才向企業(yè)流動,在勞動適齡人口增長帶來的人口紅利逐步消失后,培育和創(chuàng)造由勞動者素質提升帶來的新人口紅利,推動我國由人口大國向人力資源強國轉變。
  大力推動綠色發(fā)展。
  大力發(fā)展清潔能源和可再生能源,擴大并網風電和光伏發(fā)電規(guī)模,因地制宜發(fā)展生物質能源,逐步提高非化石能源占一次能源生產和消費的比重;加快建設以低碳為特征的工業(yè)、建筑和交通體系,加強對節(jié)能與提高能效、潔凈煤、先進核能、碳捕集利用與封存等低碳和零碳技術的研發(fā)和產業(yè)化投入;加強工業(yè)節(jié)能技術改造,推行強制性能效標識,擴大節(jié)能產品認證范圍,推行合同能源管理和能源審計;對城市現(xiàn)有建筑實行節(jié)能改造,新建筑實行節(jié)能標準;加快發(fā)展軌道交通等低碳交通方式。加強重點地區(qū)的生態(tài)建設和生態(tài)修復,加強應對氣候變化能力建設。
  積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。
  把解決符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重點,鼓勵有條件的城鎮(zhèn)吸納農民工就地落戶,改善農民工就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等基本生活條件,逐步將農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系和住房保障體系,推進農民工市民化;加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展,提高城鎮(zhèn)綜合承載能力,完善相關的財稅、投融資等配套政策,鼓勵中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)集聚發(fā)展,促進農民工就近轉移就業(yè)。加快社會主義新農村建設,加強農村基礎設施,繼續(xù)推進農村電網改造,加強農村飲水安全工程、公路、沼氣建設,繼續(xù)改造農村危房;推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化,在農村文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面建立公共財政保障的基本制度框架,推動城鎮(zhèn)資金、技術、人才等要素進入農村。
  堅持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。
  把深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置,給予特殊政策支持,全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,大力促進中部地區(qū)崛起,積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展;加大對革命老區(qū),民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉移支付力度,特別是加大對義務教育和人力資源開發(fā)的支持力度,增強欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力;加強對特殊困難地區(qū)的幫扶和對口支援,進一步健全長效幫扶機制;明確各級政府在公共服務中的事權和財權劃分,圍繞義務教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會保障、防災減災、公共安全等關鍵領域,加大中央的轉移支付和各級政府的財政投入力度,促進區(qū)域間基本公共服務均等化。與此同時,要按照優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的總體要求,加快推進主體功能區(qū)建設,統(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,促進城市化地區(qū)增強提供工業(yè)品和服務產品、集聚人口和經濟的主體功能,農業(yè)地區(qū)增強保障農產品供給的主體功能,生態(tài)地區(qū)增強保障生態(tài)安全的主體功能。
  合理調整收入分配關系。
  將調整收入分配放在更加重要的地位,努力實現(xiàn)居民收入增長和經濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步;建立有利于提高勞動報酬的職工工資決定機制、正常增長機制和支付保障機制;著力提高中低收入居民收入水平和消費能力,加快建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度,合理確定稅前抵扣范圍和調整累進稅率,減輕中低收入群體稅收負擔,加大對高收入群體的收入調節(jié)力度;加快建立國有企業(yè)向政府支付紅利和政府紅利收入主要用于社會保障體系建設的制度。
  堅定不移推進改革。
  更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃,以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。深化行政管理體制改革,進一步轉變政府職能,強化公共服務和社會管理,減少對市場主體的直接干預,進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎作用。深化財稅和金融體制改革,明確各級政府提供基本公共服務的事權范圍,推進公共服務均等化;健全財力與事權相匹配的體制,促進財政體制更加公開透明。深化國有控股商業(yè)銀行改革,積極引導民間金融健康發(fā)展。加快推進國有經濟布局調整和壟斷行業(yè)改革,放寬石油、鐵路、電力、電信、市政公用設施等重要領域的市場準入,明確行政性壟斷企業(yè)的經營范圍,保護民間資本合法權益。完善資源價格形成機制,建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制,形成引導和激勵市場主體節(jié)約資源、提高資源利用效率的機制。推進科技和教育體制改革,促進科技為經濟社會建設服務,提高教育現(xiàn)代化水平,增強人力資本對科技創(chuàng)新和經濟發(fā)展的支撐作用。

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