 |
| 張樹(shù)立
繪 |
從2001年至今，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)行政審批項(xiàng)目的多次清理，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng)。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱指出，“表面上看，我國(guó)行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減少，政府官員通過(guò)審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
在四川，備齊一個(gè)水電站的核準(zhǔn)手續(xù)，要取得20多項(xiàng)行政許可，需要不同部門(mén)逐個(gè)審批，需要一個(gè)由公司副總牽頭的團(tuán)隊(duì)跑上3-5年，蓋無(wú)數(shù)個(gè)章。有時(shí)候后面的行政許可審批還沒(méi)完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過(guò)期，企業(yè)還得再重新辦一遍……
在甘肅，某工廠要建一棟高層住宅樓，從立項(xiàng)到開(kāi)工，跑了38個(gè)部門(mén)，審批32個(gè)環(huán)節(jié)，交了13項(xiàng)費(fèi)用，歷時(shí)整整兩年……
業(yè)內(nèi)人士接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)表示，從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)就提出的行政審批制度改革，在2004年《行政許可法》出臺(tái)后，卻仍然無(wú)法突破制約其深度推進(jìn)的“瓶頸”問(wèn)題�！靶姓䦟徟呀�(jīng)變成我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的怪胎，它使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本大大上升，而迄今為止我國(guó)對(duì)行政審批制度的改革，依舊是形式大于內(nèi)容，未能觸動(dòng)根基�！敝袊�(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱表示。
一張“路條”竟需20多項(xiàng)行政許可
“當(dāng)時(shí)國(guó)家出臺(tái)項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定，是想進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化，跟國(guó)際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)。”張博庭說(shuō)。
“審批制度改革以前，雖然跑審批也很麻煩，但只要獲批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告，就可以投建水電站了；2004年水電項(xiàng)目投資審批改革為核準(zhǔn)制后，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)反而比以前更麻煩，備齊核準(zhǔn)手續(xù)要蓋無(wú)數(shù)個(gè)章！”在國(guó)電大渡河大崗山電站施工現(xiàn)場(chǎng)，一位來(lái)自業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位的工作人員向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹，單單是項(xiàng)目業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，就要蓋29個(gè)相關(guān)各部門(mén)的章。
記者了解到，涉及該項(xiàng)目的主要專(zhuān)項(xiàng)審查有：樞紐工程技術(shù)可行性研究報(bào)告、水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償投資及移民安置規(guī)劃、水土保持專(zhuān)題報(bào)告、“三通一平”等工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、勞動(dòng)安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評(píng)估報(bào)告；項(xiàng)目業(yè)主還要取得水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院代表國(guó)家發(fā)改委對(duì)工程和移民安置規(guī)劃可行性研究報(bào)告的批文，取得水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門(mén)的批文等。
據(jù)中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張博庭介紹，2004年，發(fā)改委為了簡(jiǎn)化審批程序，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，規(guī)定水電項(xiàng)目投資采用核準(zhǔn)制，只有“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”一個(gè)環(huán)節(jié)。政府對(duì)企業(yè)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)，企業(yè)據(jù)此辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。
張博庭說(shuō)，表面上看，水電項(xiàng)目不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的復(fù)雜程序，企業(yè)投資行為也能更加市場(chǎng)化；但是實(shí)行核準(zhǔn)制，就是發(fā)改委先給水電企業(yè)個(gè)“路條”，批準(zhǔn)其先開(kāi)展前期工作，但由于多達(dá)20多項(xiàng)的行政許可都需要不同部門(mén)逐個(gè)審批，有時(shí)候后面的行政許可審批還沒(méi)完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過(guò)期，而主體工程原則上只有全部核準(zhǔn)后才可以開(kāi)建。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，由于備齊核準(zhǔn)手續(xù)極為復(fù)雜，時(shí)間拖延也較長(zhǎng)，因此水電項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)之前，經(jīng)常會(huì)被人以“違規(guī)建設(shè)”為名進(jìn)行敲詐，不科學(xué)的審批程序讓企業(yè)吃啞巴虧，有苦難言。
張博庭向記者透露，在項(xiàng)目得到核準(zhǔn)之前，當(dāng)?shù)卣绻浴斑`規(guī)建設(shè)”為名勒令開(kāi)發(fā)企業(yè)停工，將導(dǎo)致企業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失(即耽誤工期導(dǎo)致晚發(fā)電的電價(jià)收入損失)。后者較為可觀，據(jù)悉，一座裝機(jī)容量100萬(wàn)千瓦的水電站開(kāi)始發(fā)電后，每年發(fā)電收益約10億元。
除了來(lái)自地方政府的檢查違規(guī)建設(shè)的壓力以外，核準(zhǔn)制下拖長(zhǎng)的審批時(shí)限，也令企業(yè)投資承受了很多本不該有的成本和風(fēng)險(xiǎn)。
二灘水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理吳世勇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示，一個(gè)大型水電項(xiàng)目，在下達(dá)“封庫(kù)令”前要經(jīng)過(guò)正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后，進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，再根據(jù)大綱編安置規(guī)劃報(bào)告，報(bào)省移民局通過(guò)，報(bào)省政府審批，前前后后通常要兩年左右時(shí)間。在這期間，一些本身不是庫(kù)區(qū)的居民將可能到庫(kù)區(qū)搶建房屋。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在四川大渡河流域采訪時(shí)了解到，這些投機(jī)移民搶建的房屋在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)稱(chēng)為“火柴盒”，房屋沒(méi)有門(mén)窗，也無(wú)法住人，但這些房屋的相關(guān)政策賠償標(biāo)準(zhǔn)卻比較高。而庫(kù)區(qū)當(dāng)?shù)卦【用窠?jīng)濟(jì)條件普遍較差，沒(méi)錢(qián)搶建房屋，因?yàn)橥稒C(jī)移民的出現(xiàn)，原住居民并沒(méi)有得到太多利益，反而激化了移民矛盾。
“當(dāng)時(shí)國(guó)家出臺(tái)項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定，是想進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化，跟國(guó)際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)�！睆埐┩フf(shuō)。
削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目
“中央的要求因此往往被自身部門(mén)的利益取代，可以說(shuō)是上有政策、下有對(duì)策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細(xì)微的、不重要的，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著�！�
上述情況只是我國(guó)眾多企業(yè)正在面臨著的行政審批加大經(jīng)濟(jì)成本的一個(gè)典型例子。目前市場(chǎng)上類(lèi)似的情況比比皆是，很多單位都專(zhuān)跑審批的人員或團(tuán)隊(duì)，甚至需要招聘在審批環(huán)節(jié)有人脈的人員去跑蓋章。如蘭州某大專(zhuān)院校為了蓋一座樓，專(zhuān)門(mén)招聘了一位父親在政府部門(mén)工作的員工跑審批，這還花了整整一年時(shí)間，在有關(guān)部門(mén)蓋了100多個(gè)章子。相關(guān)人士表示，如果沒(méi)有如此“門(mén)路”，可能還要更長(zhǎng)時(shí)間……
投資、蓋樓本是企業(yè)的商業(yè)行為，為什么還要經(jīng)歷那么多的關(guān)卡？甚至還需要專(zhuān)門(mén)雇傭跑審批的員工？有關(guān)專(zhuān)家表示，上述這些都是因行政審批制度問(wèn)題派生出來(lái)的經(jīng)濟(jì)生活中的怪現(xiàn)象�！靶姓䦟徟�、行政許可各國(guó)政府都有，但是像中國(guó)政府審批這么多、范圍這么廣、程序如此之不規(guī)范、且存在大量暗箱操作的，可以說(shuō)是很少見(jiàn)�！敝袊�(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱說(shuō)。
“我們?cè)鲞^(guò)立法調(diào)研，企業(yè)辦一個(gè)事情最多需要蓋125個(gè)章，如今看來(lái)實(shí)際情況比這還嚴(yán)重�！敝袊�(guó)人民大學(xué)比較行政法研究所所長(zhǎng)楊建順對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)，我國(guó)行政審批制度改革從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，到2004年《行政許可法》出臺(tái)，改革很大程度上實(shí)現(xiàn)了法制化，目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項(xiàng)目、下放審批權(quán)限等方面，但表面上的審批項(xiàng)目減少并沒(méi)有真正減少企業(yè)的成本，反而是程序更加繁瑣，時(shí)限更加拖長(zhǎng)。
據(jù)汪玉凱統(tǒng)計(jì)，從2001年至今，經(jīng)過(guò)對(duì)我國(guó)行政審批項(xiàng)目的多次清理，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng)。但他指出，“表面上看，我國(guó)行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減少，政府官員通過(guò)審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈�！�
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，各部門(mén)行政審批削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目，對(duì)部門(mén)有利的、收費(fèi)的項(xiàng)目卻拿住不放，還有行政部門(mén)將審批權(quán)轉(zhuǎn)移到下屬單位，比如協(xié)會(huì)等，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象普遍存在。
“目前為止，行政審批制度改革還沒(méi)有觸動(dòng)到基礎(chǔ)，形式上的改革大于內(nèi)容上的改革�！蓖粲駝P剖析原因時(shí)指出，行政審批改革基本是各地方、各部門(mén)的自我改革、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部門(mén)的利益取代，可以說(shuō)是上有政策、下有對(duì)策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細(xì)微的、不重要的，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著�！�
“密室許可”成滋生腐敗的溫床
審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力金錢(qián)化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì)。有專(zhuān)家統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有80多位省部級(jí)腐敗分子被查出有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其中無(wú)一不與審批有關(guān)。
今年北京市“兩會(huì)”期間，六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時(shí)期規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，竟被宣布停建。據(jù)悉，這一項(xiàng)目在當(dāng)年得到審批之時(shí)已經(jīng)通過(guò)了專(zhuān)家的論證，成為《北京市生活垃圾治理白皮書(shū)》確定的項(xiàng)目之一，也是海淀區(qū)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。但后來(lái)周邊居民到北京市環(huán)保局調(diào)查后竟發(fā)現(xiàn)，六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目不僅存在環(huán)評(píng)的問(wèn)題，還有規(guī)劃的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)居民的強(qiáng)力反對(duì)，在媒體的持續(xù)關(guān)注下，經(jīng)專(zhuān)家再次討論后，北京市最終放棄了這個(gè)項(xiàng)目。
“該項(xiàng)目當(dāng)初通過(guò)審批時(shí)，必然經(jīng)過(guò)了專(zhuān)家論證，怎么后來(lái)又會(huì)出現(xiàn)環(huán)評(píng)、規(guī)劃等問(wèn)題呢？怎么又會(huì)遭到居民的強(qiáng)力反對(duì)呢？難道當(dāng)初這么多專(zhuān)家都論證不到這些情況么？這一事例深刻體現(xiàn)了我國(guó)行政審批標(biāo)準(zhǔn)缺乏的問(wèn)題。”楊建順說(shuō)，要使行政審批改革有成效，并不是審批項(xiàng)目減掉多少的問(wèn)題，而是需要從審批程序合理化的角度切入，將不公開(kāi)、不透明，標(biāo)準(zhǔn)不明確、不科學(xué)、不合理的“密室許可”改掉，設(shè)置明確的審批標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)的審查機(jī)制和規(guī)范，并實(shí)現(xiàn)操作程序的公開(kāi)化。
他表示，關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的項(xiàng)目，技術(shù)規(guī)范非常復(fù)雜，審批程序比較多，政府部門(mén)一般需要找專(zhuān)家參加行政審批討論調(diào)研，但是由于相關(guān)行政審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常模糊，相關(guān)程序也不透明，這就給政府和專(zhuān)家提供了向企業(yè)吃拿卡要的機(jī)會(huì)，也就成了所謂的“密室許可”，其同時(shí)也是導(dǎo)致很多腐敗案件滋生的溫床。
審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力金錢(qián)化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì)。楊建順表示，世界各國(guó)包括法治國(guó)家，一般腐敗都發(fā)生在行政許可和政府采購(gòu)領(lǐng)域。汪玉凱經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)指出，目前我國(guó)有80多位省部級(jí)腐敗分子查出有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其中無(wú)一不與審批有關(guān)。
“我國(guó)的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的，目前最關(guān)鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去�！睏罱樦赋�，“2004年實(shí)行的《行政許可法》對(duì)依法行政依法審批、信息公開(kāi)公平合理、申請(qǐng)程序合理化、論證制度規(guī)范有序等方面都有規(guī)范和闡述，除此之外，《行政許可法》還能夠保障行政審批申請(qǐng)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和尋求救濟(jì)權(quán)；以及建立監(jiān)督檢查制度，對(duì)審批者進(jìn)行監(jiān)督等�！彼硎�，《行政許可法》的這些條文需要進(jìn)一步細(xì)化，并有針對(duì)性地推進(jìn)下去，助力我國(guó)行政審批制度改革沿著法制途徑穩(wěn)步前行。
鏈接：
《行政許可法》中部分有關(guān)行政審批內(nèi)容的解讀
我國(guó)行政審批制度改革的五個(gè)階段