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湖南益陽南縣三仙湖鎮(zhèn)新聯(lián)村種糧大戶彭志才（左）與別人合伙，將全村1950畝土地全部流轉(zhuǎn)到了自己手上。拿著今年上百份土地流轉(zhuǎn)合同，彭志才很是高興，但他同時(shí)也為日益增加的成本而犯愁。記者
周勉/攝 |
作為在土地私有制國家常用的與現(xiàn)代金融體系相銜接的土地管理制度，土地信托流轉(zhuǎn)能不能在我國現(xiàn)行的土地制度上找到生存空間？在堅(jiān)持聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變，農(nóng)民切身利益得到充分保護(hù)的前提下，通過信托手段是不是可以加快土地的規(guī)�；�(jīng)營，進(jìn)而加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)步伐？2010年4月，湖南省益陽市在沅江草尾鎮(zhèn)悄然啟動農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，試圖探索這些問題。
核心
政府充當(dāng)“流轉(zhuǎn)中間人”
益陽市委副秘書長、政策研究室主任黃新初介紹，“益陽模式”的土地信托流轉(zhuǎn)是在堅(jiān)持不改變土地集體所有制性質(zhì)、不改變農(nóng)地屬性、不改變農(nóng)民承包權(quán)的前提下推行的。其基本做法可以概括為“政府平臺、信托本質(zhì)、產(chǎn)業(yè)推動、要素聚集”。具體是這樣一個(gè)流程：首先由政府設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，出資設(shè)立信托基金，成立信托投資公司。公司通過支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)（從基金中支付）從委托方（農(nóng)戶）手中獲得土地。然后將其調(diào)整成片、提升地力后，以招標(biāo)競拍等方式確定土地經(jīng)營者，獲取土地信托直接收益。收益中除一部分返還回基金外，剩余部分將主要用于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及提高農(nóng)民社會保障水平等方面。
“益陽模式”的核心是政府充當(dāng)“流轉(zhuǎn)中間人”，這個(gè)“流轉(zhuǎn)中間人”就是信托投資公司。
益陽市當(dāng)初在選擇試點(diǎn)時(shí)有著實(shí)際考慮：一是草尾鎮(zhèn)是沅江市最大的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，蔬菜產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)。二是草尾鎮(zhèn)不是城鄉(xiāng)結(jié)合部，試點(diǎn)不會改變用地性質(zhì)，不會觸及土地政策底線。三是該鎮(zhèn)有一定的土地流轉(zhuǎn)傳統(tǒng)。據(jù)草尾鎮(zhèn)土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心主任楊佑南介紹，全鎮(zhèn)共有耕地15萬畝，自2006年以來通過各種形式流轉(zhuǎn)的土地面積為66000畝，而從去年4月開始試點(diǎn)以來，其中通過信托流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到17800畝，占總數(shù)的27%。另外，目前信托公司還有4500畝儲備土地，以及農(nóng)戶申請流轉(zhuǎn)的8500畝。
根據(jù)草尾鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)計(jì)，目前草尾鎮(zhèn)土地信托公司擁有各類資本546萬元，其中土地儲備金200萬元（政府出資）、風(fēng)險(xiǎn)防范金178萬元（按每畝100元向大戶收取）、服務(wù)費(fèi)18萬元（按每畝10元向大戶收�。┮约�150萬元定金。
目標(biāo)
穩(wěn)住大戶、保護(hù)農(nóng)民、轉(zhuǎn)變政府職能
經(jīng)驗(yàn)表明，只有通過提高使用者合同的穩(wěn)定性和降低合同的執(zhí)行成本，促使土地從生產(chǎn)率低的人手中轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率高的人手中，才能提高土地資源的利用效率。草尾鎮(zhèn)政府顯然意識到了這一點(diǎn)。他們將全鎮(zhèn)“七站八所”的工作人員進(jìn)行有針對性的分組，以便更好地為流轉(zhuǎn)大戶、企業(yè)和農(nóng)民服務(wù)，主要負(fù)責(zé)解決流轉(zhuǎn)雙方的一些細(xì)節(jié)爭議、流轉(zhuǎn)土地的基本改造和聯(lián)系勞動力等工作。
在以往的土地流轉(zhuǎn)過程中，土地使用權(quán)的不穩(wěn)定性一直是流轉(zhuǎn)大戶所擔(dān)憂的問題，這使得他們不敢投入大量資金在土地基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)上，于是往往呈現(xiàn)出“打一槍換一個(gè)地方”的局面。
草尾鎮(zhèn)立新村“艾青大蒜生產(chǎn)基地”的老板艾青告訴記者，實(shí)際上他手上的1174畝土地之前就已經(jīng)流轉(zhuǎn)在自己手上，信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以后，他重新辦理了手續(xù)、簽訂了合同，將其全部轉(zhuǎn)為信托流轉(zhuǎn)�！稗D(zhuǎn)為信托流轉(zhuǎn)之后我一次性投入了200多萬用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，之前不敢投，怕沒有保證�！彼f。而該鎮(zhèn)樂元村一位蔬菜大戶也是在其1200畝基地得到10年合同后，才投入了600萬元購置200個(gè)蔬菜大棚。
與此同時(shí)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性也在增強(qiáng)。2011年1月14日，草尾鎮(zhèn)樂元村十一組的蔡術(shù)奇等幾位農(nóng)戶代表全組來到草尾鎮(zhèn)土地信托投資公司與政府簽訂了面積180畝、期限8年的流轉(zhuǎn)合同。按照合同規(guī)定，他們每年每畝將獲得等同于市價(jià)500斤稻谷的收入，如果每百斤稻谷的市價(jià)低于100元，則按100元計(jì)算。蔡術(shù)奇說，這一價(jià)格比他們自發(fā)流轉(zhuǎn)每畝收益要高出100元左右。而且因?yàn)槭桥c政府簽訂合同，他們更為放心。
實(shí)際上，在以往流轉(zhuǎn)中，與大戶的擔(dān)憂相對應(yīng)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去之后，因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)性的規(guī)范，扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而在“益陽模式”推行后，政府在扮演中間人角色的同時(shí)，農(nóng)民也將其看做是自身利益的擔(dān)保人。
如果說“讓大戶放心，讓農(nóng)戶滿意”只是試點(diǎn)土地信托流轉(zhuǎn)的基本目標(biāo)的話，益陽市顯然還有更高的追求。按照益陽市委書記馬勇的暢想，土地信托流轉(zhuǎn)將是推動基層政府轉(zhuǎn)變職能的重要契機(jī)。
早在2010年7月召開的益陽市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作推進(jìn)會上馬勇就提出希望達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：一是吸引投資。通過簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得大量集中的、長期的土地使用權(quán)，這為工業(yè)資本、城市資本和民間資本投入三農(nóng)掃除障礙。二是促進(jìn)農(nóng)民增收。土地通過信托流轉(zhuǎn)后顯化了農(nóng)民土地的價(jià)值。土地成為了農(nóng)民受法律保護(hù)且長期受益的一種資產(chǎn)，有利于農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民階層的長期穩(wěn)定。三是轉(zhuǎn)變政府職能。政府可以依托農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)平臺，構(gòu)建農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、金融、市場等社會化服務(wù)體系，使政府真正變成服務(wù)型政府。農(nóng)村基層組織在農(nóng)民中的威信將大大提高，有利于夯實(shí)政權(quán)基礎(chǔ)。
風(fēng)險(xiǎn)
“自由流轉(zhuǎn)型”會否變味
土地不斷集中和農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。近年來我國土地流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了不同的形式，概括起來有四種：一是以山東平度市為代表的“兩田制”，二是自由流轉(zhuǎn)型，三是村辦（集體）農(nóng)場模式，四是土地經(jīng)營權(quán)入股型。
“益陽模式”本質(zhì)上說屬于自由流轉(zhuǎn)型，只是政府在其中扮演了中間人的角色。目前我國雖然“土地信托流轉(zhuǎn)”的行為很多，但并未形成真正意義上的土地信托流轉(zhuǎn)，“根本原因在于土地都是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，政府沒有提供相關(guān)的公共服務(wù)�！币晃粚＜冶硎�。
但政府介入會不會令“益陽模式”如同曾經(jīng)的“兩田制”一樣，無視客觀條件和農(nóng)民意愿，用行政命令取代市場機(jī)制，走向其初衷的反面？開展試點(diǎn)以來，益陽市亦在思考以下幾個(gè)問題：一，政府職能在土地信托流轉(zhuǎn)整個(gè)流程中究竟如何定位？二，信托主體之間的利益分配如何規(guī)范化？
益陽市政策研究室副主任陳世民表示，由于“益陽模式”在全國尚屬先例，其中的政府職能和市場運(yùn)作各占多少比例、政府應(yīng)介入的程度如何尚待觀察和探索。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“目前引入民間資本還不太合適，畢竟這一模式剛具雛形。在初始階段，土地信托流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺由政府提供是完全必要的�！�
黃新初也表示，土地信托流轉(zhuǎn)面臨的兩大風(fēng)險(xiǎn)一是資金如何監(jiān)管，二是土地的使用規(guī)劃是否會打破當(dāng)?shù)胤N植傳統(tǒng)。“政府可以依托流轉(zhuǎn)平臺構(gòu)建農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、金融、市場等社會化服務(wù)體系，使政府真正變成服務(wù)型政府。從這個(gè)意義上說，土地的規(guī)范化使用是有保障的。而目前我們也在積極探索項(xiàng)目資金整合、循環(huán)有償使用的具體運(yùn)行辦法。此外，財(cái)政局、經(jīng)管局、國土局等都將加強(qiáng)對信托投資公司的監(jiān)管，確保土地信托流轉(zhuǎn)資金的�？顚Ｓ�，收益的合理分配�！秉S新初說。
黃新初最后表示：“隨著農(nóng)村社會保障的逐步完善，農(nóng)民對土地的依賴將逐步減輕，而隨著土地信托流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將實(shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民的組織化程度也會越來越高。到時(shí)候，由土地信托流轉(zhuǎn)帶來的分紅用于農(nóng)民社會保險(xiǎn)和公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將有一個(gè)更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”